台湾高等教育因“重量不重质”进退两难 投资遭灌水稀释

来源：思想坦克

作者：林凯衡 臺湾大学社会学研究所博士，现任职于中央研究院社会学研究所博士后，不务正业于臺湾劳动者协会理事长、国际技能发展协会理事长，长期关心台湾的教育与劳动政策，一直期待能有更平等的美好社会。

大家都知道，台湾的高等教育人口比例相当高，在全球排名相当前面。依据教育部2015年的统计资料，臺湾25-64岁人口接受高等教育的比率为46.7%，跟OECD国家相比，仅次于加拿大（55.2%）、日本（49.5%）和以色列（48.8%），而25-34岁人口接受高等教育的比率为71.6%，甚至比OECD国家比率最高的南韩（69%）还高。

但同时，我们的高等教育人均经费跟国际比较却是偏低。2015年臺湾大专以上的生均经费为1万2,132美元，OECD国家的生均经费则为1万6,756元

综合大量的人口接受高等教育，平均的生均经费却又偏低这两个现象，可以说台湾的高等教育特色就是重量不重质，教育年数虽高，其实却是稀释的人力资本。之所以会有这个特色，主要有三个制度原因，分别是：以私立学校为主的高教扩张、学费控管，还有鼓励入学的补助政策。

以私立学校为主的高教扩张

首先，臺湾在90年代高等教育的扩张是为了降低政府的财政负担，所以主要以私立学校，这明显是一种降低政府财政负担的策略。当时政府为了回应民间教改运动中广设高中大学的要求，教育部长吴京因此提出两条国道概念，将许多既有的专科学校逐渐升格为技术学院或科技大学，这些学校多半都是私立学校，所以可以看到接下来的30年，就读私立大学的学生人数成长的趋势远比公立大学多而且快。1981年的私立大学学生数为9万5,466人，公立大学学生数为6万2,715人，到了2012年，公立学校学生人数则为28万348人，成长约5倍。私立大学学生人数成长接近8倍，来到75万7,693人（图一）。

这种扩张私校的策略，虽然能降低政府负担又能快速让学生与学校成长，却使得臺湾的高等教育公共支出经费偏低，比较台湾与OECD国家的高等教育公共支出比例，台湾的高等教育公共支出占GDP的比例，长期都只有0.7-0.9%，但是OECD国家的高等教育公共支出，平均占其GDP约1.1%左右（图二）。这表示我们的高等教育扩张属于廉价的扩张。

由于这些升格的学校几乎都是私立技职校院，从技专校院学生的分摊经费和获得补助款的比率，可以看到这些学校获得的政府补助很少，从这点来看，说私立学校瓜分了高等教育资源并不公允，实际上高教扩张再制了高等教育资源的不平等分配。

学费控管

其次，臺湾的大学学杂费是高度受到政府控管的，透过控管，可以让更多人有机会就读大学，一般而言公立学校每年大约是4万2,140-6万520元左右（不含医学院），私立大学学杂费大约是公立大学学杂费的两倍左右，每年大约5万8,000-11万3,828元左右。由于学费收入占公立大学大约10%-20%，但是对私立学校而言则占其收入的60%-70%左右，所以学费控管对公私立大学的收入影响不同，私立大学确实受到较大的影响。

例如从师生比来看，学杂费控管使得私立学校的教师教学负担重，教学品质低落，例如2017年私立学校平均的生师比为24.93人，远大于同期OECD国家高教总体生师比16.1人。更不用提像是教学助理这一类的教学辅助人力，公私立学校是远远不同的。

于是控管学费的政策就面临了两难，一方面是控管学费降低了大家就读大学的门槛，一定程度也牺牲了私立学校的教学品质。另一方面，调涨学费会冲击就读私立大学社经地位较为弱势的学生。而这个问题的结构根源仍然是採用扩张私立学校来补充高等教育这种廉价的手段所导致的后果。

鼓励入学的补助政策

最后，台湾有许多就学补助政策支持学生就读大学，包括入学贷款利息补贴、学杂费减免，还有清寒助学金，这些补贴都有助于维持高教的入学率。近5年上述这三项政府支出，大概每年加总都在100亿元上下（表一），大约占政府高等教育总预算约1/10。（2021年的高教预算为1002亿元，资料取自林晓云，2020/11/9，高教展望》明年高教经费破千亿 占近4成）这些补助大约支持约20多万名学生就读大学（表二）──这里无法精确得知每个学生各自接受过何种就学补助。

不过同时也要注意到，这种补贴属于一次性的，也就是只帮助学生进入学校，但无法改善学校的教学品质，而大部分申请学贷利息补贴与学杂费减免的学生，主要也是进入私立学校就读。

结论

台湾高等教育因为建立在重量不重质的结构上而进退两难，扩张私立学校、控管学费和就学补助都是双面刃，虽然有助于大量人口获得高等教育，却无助于改善其就学品质。用直白的说法就是让许多学生接受品质没那么好的高等教育。看起来接受高等教育的人很多，人力资本看似充沛，可是其实却是灌水稀释的结果。这表示我们的高等教育投资不仅不够，投资的方式也有待检讨改善。

如果要突破上述人力资本的稀释困境，首先还是要继续扩张高等教育的公共支出，臺湾与OECD数字的比较已经指出，台湾政府投入高等教育的GDP比重还是比OECD大概少了0.2%-0.4%，以2020年的高教经费约1000亿来看，要追上这个标准还有200-500亿元的空间需要努力。其次，这个财政支出目标应该要避免一次性的消费补贴，而集中在：1.增加大学的教研人力与薪资。2.提高学校的常态补助，降低学校对市场资金和竞争补助的依赖。3.强化高等技职教育。

从中美贸易战到武汉肺炎，世界供应链重组使得近年臺湾的经济战略位置重新受到重视，制造业的业绩大幅成长也带来更宽裕的政府税收，更应该把握这次机会弥补过去政府高等教育投资不足的问题，为臺湾的下个世代做更长远的投资规划。