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中國人大常委微妙“擴權” 掃清中共二十大人事布局障礙


2021-05-02 居安 分享到Twitter 分享到Facebook 分享到Telegram | 聽新聞 國語 | 聽新聞 粵語

5月1日,據《多維》報道,4月下旬,本屆中國全國人大常委會第二十九次會議並沒有就李克強內閣副總理、國務委員高級成員進行任何調整。但是,中國最高權力機關全國人大的“組織規則”已發生重大變化,料全國人大常委會獲得的新授權將有助於中共在二十大前隨時按需調整個別人職務。

根據3月份中國全國“兩會”期間通過的壹份“決定”,全國人大的常設機關全國人大常委會(約170人)將獲得中國國務院和中央軍事委員會“其他組織成員”的人事任免權,而無須再經過全國人大全體會議的繁瑣程序。這壹重大規則的變化觸發了輿論的敏感神經。

微妙的“權力更動”

中國全國“兩會”期間,將近2,900名全國人大代表表決通過壹份修改《全國人大組織法》的決定。《全國人大組織法》作爲中國最高權力機關的基本運作規則自1982年立法後從未被修改過。那壹年,全國人大同時製定了迄今影響深遠的“八二憲法”,而《全國人大組織法》則據此界定了中國全國人大及其常委會在國家權力機關的角色和職責範圍。

時隔將近四十年,2021年3月11日,中國全國人大通過了壹份關於修改《全國人民代表大會》的決定。這壹自3月12日起實行的“決定”對原“組織法”進行了多達38項的大幅修訂,其中尤以對全國人大常委會的人事任免權變動最爲微妙。

其壹,國務院副總理、國務委員的任免權“下放”到全國人大常委會。當然,國務院總理仍然擁有提名權。在此之前,中國《全國人大組織法》並未列數全國人大常委會的人事任免權限,僅在第二十二條規定依“憲法規定”。而根據“憲法”,國務院副總理、國務委員的任免權在全國人大而非常設機構全國人大常委會,全國人大常委會的人事任命權限並不包括國務院副總理、國務委員級別,而僅限於“部長、委員會主任、審計長、秘書長的人選”(均爲內閣組成部門首長),以及“中央軍委其他組成人員”。

2008年3月16日《人民日報》曾刊登時任全國人大常委會法工委國家法室主任陳斯喜文章《國家機關領導人員是如何產生的?》,明確全國人大常委會有權任免的範圍是國務院各部部長、委員會主任、審計長、秘書長、人民銀行行長,中央軍事委員會其他組成人員(即副主席和委員)等。

其二,對國務院副總理、國務委員的個別人員給予撤銷職務的處分可以不必經國務院總理“提請”,也可以由全國人大常委會委員長會議“提請”,這將使得全國人大常委會委員長在撤職處分的“提請權”上擁有相當話語權。

其叁,修正案確認了全國人大常委會對軍委其他組成人員的撤職權力,在此之前,“憲法”規定,全國人大常委會僅擁有“根據中央軍事委員會主席的提名,決定中央軍事委員會其他組成人員的人選”,並無撤職權力,罷免權歸全國人大所有。

其四,更重要的是,在全國人大常委會獲得以上重要人事任免權後,即可以令北京更靈活更及時地實現隨時調整這些副國級國家領導人的意圖。因爲相較於每年召開壹次近3,000人參加的全國人大全體會議,全國人大常委會可以每兩個月召開壹次,必要情況下還可以臨時召集,通過權力更集中、程序更精簡的方式完成。

概而言之,全國人大常委會在此次《全國人大組織法》修訂中獲得任免國務院副總理、國務委員的授權,同時也可以授予全國人大常委會委員長會議與國務院總理同等的任免“提請權”,也可以撤銷中央軍事委員會主席之外的“個別其他組成人員”。

爲什麽:從時機到“實際”

從20世紀80年代鄧小平推行改革,建立規則,逐步實現中國政治生活的正常化後,非正常的人事任命幾乎絕迹。這些規則確保了中國高層權力交接的基本穩定。比如,1986年4月,時任中共中央政法委書記喬石兼任國務院副總理即由當時的全國人大年度會議任命。同理,1991年鄒家華、朱镕基和1995年吳邦國、姜春雲,被任命爲國務院副總理,均爲內閣屆中調整,其實現程序也均爲當年全國人大全體會議表決決定,而非全國人大常委會任命。

那麽,在此有效的政治運轉下,北京爲什麽依然執意要推行改革,對中南海與人民大會堂之間的權力分配進行微調呢?

這大約有兩層相互關聯的用意:第壹層最爲直接,這壹體現全國人大常委會委員長和國務院總理二者之間微妙權力再分配的變化,契合了自2018年以來中共黨政機構改革的邏輯,即大大提升全國人大作爲最高國家權力機關的權力,尤其是對行政機關國務院的“監督”。全國人大常委會副委員長王晨在所做說明中即明確稱此次改革爲黨政機構改革的組成部分,體現所謂“全過程民主”價值。

作爲最高權力機關,全國人大選舉產生國務院主要領導人,並進行監督約束,其地位不容置疑。而全國人大全體會議壹年僅壹次,作爲全國人大的常設機構,全國人大常委會是它的代表。

此次,《全國人大組織法》修正案確實將全國人大的部分人事任免大權讓渡於全國人大常委會,實際上從國家機器的權力分配上賦予全國人大常委會委員長更大的權力,“拉近”全國人大常委會而不是全國人大與國務院的直接關系。可以預料,全國人大常委會委員長將對國務院總理之外的“其他組成人員”享有更直接的監督和任免權,同時這也大大強化了對國務院總理更經常化的影響力。

第二層則是爲中共二十大做鋪墊。須知,此次人事任免權改革所涉人群均爲副國級國家領導人,其中既包括位列中央政治局常委的第壹副總理,亦包括其餘副總理及中央軍委副主席等中央政治局委員多人,以及中央委員若乾。更重要的是,按照中共傳統,未來接班梯隊的雛形已暗含其中,因此有關人選的任何變動都極爲敏感。

新的製度安排可以保障中共在全國人大閉會期間,幾乎隨時進行國務院副總理、國務委員的任免,同時對國務院副總理、國務委員、中央軍委“其他組成人員”履行個別人員“撤銷職務”的權力,也即對既定的接班梯隊可以實現“隨時”的調整。

如今,距離中共二十大召開僅壹年多,相關人事安排已然提上日程。盡管從經驗來講,北京進行相關人事布局其實並不需要刻意安排這麽多“機會”,但是過早確定接班人計劃弊病叢生。譬如,這或使中共喪失靈活調整的彈性,而壹旦因情況生變又必須進行調整往往授人以口實,上世紀八十年代頻繁的接班人調整就受到了“政治生活不正常”、“接班人製度運行不暢”的指責。《全國人大組織法》修訂後,全國人大常委會將有足夠多的機會考慮這壹問題,並靈活布局和個別調整。

值得壹提的是,全國人大常委會所獲得的新授權挑戰了現行中國憲法的既有立法,北京如何解釋這種授權的“合憲性”仍是懸案。



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