美中金融连结与美国的国安风险 习近平为政治需求引进外资

来源：思想坦克

作者：赵君朔 有个云霄飞车式的人生，曾很轻松的进了不太好进的美国学校博士班，以为自己会是华文社会科学界的明日之星，又因为一个乌龙，更「轻松」的被踢出来，开始闯盪亚洲江湖，到处求人下单，到目前为止的心得是「我32岁以前到底活了什么？」

美国国会智库美中经济安全审查委会员刚出版了年度报告，其中一章主题为美中金融掛勾与美国国家风险的内容有受到美国媒体的关注，对其做了简要的介绍，但只是大略提到在美中金融因为中共金融持续开放产生的连结会对美国的国家安全产生那些漏洞，本文则是对该章内容进行详细的描述，让读者能够理解为何美国的华尔街常被批评为了私利而罔顾国家利益，此外也能了解当前美国政府的管制政策还有那些不足来应对中共国家资本体制下政府如何利用金融市场进行科技升级与军事现代化。

【美中金融连结与美国的国安风险 习近平为政治需求引进外资】
中共科技新创公司通常是被中共政府用来进行军事现代化行动的工具。但是这些新创公司不只受惠于私募基金资金，还有他们的专业技术、商业人脉网路还有其他美国私募投资者可以提供的资源，后面这些比资金更加宝贵。https://t.co/kJbYikya2l pic.twitter.com/rmCAYBNUAa

— TimedNews.com （@TimednewsC） December 3, 2021

本章的内容分为以下三个部分：先介绍中共的金融开放和美资、外资投入中共市场概况。再来详述外资加大力道进入中共市场是如何和中共政府策略性利用资本市场推进科技发展和军事现代化的目标同时发生却危害了美国国家安全。最后一部分评估美国现有政策应对这些国安风险的有效性。

第一部分：中共的金融开放与美资

中共在开放金融市场的原则是要尽可能吸引资金进来但又确保能控制市场。

虽然政府的管制密度依然很高，进入的障碍也还很高，但外资还是随者中共政府的开放涌入。其中一个重要原因是中共率先从疫情中复苏，使其金融市场变得更有吸引力，因为外资想追求更高的报酬率和分散其投资组合。此外一些美系和其他外资金融机构也想从中共证券市场越来越频繁的交易中赚取费用。

这一波的金融开放始于2018年的博鰲论坛，习近平和央行行长易纲宣布要对以下部门开放：银行、证券、保险、给予外资展开授信业务和行动支付行业上的平等待遇、开放债券市场给外资。之后再加上中共要履行2020年一月签订的美中第一阶段贸易协议中开放金融市场的条款。

对中共政府而言，鼓励外资进入中共金融市场可满足其政治、经济和安全的需求，包括：改善在中共境内掛牌公司的内部治理、让充满当地散户的市场稳定一些并扩大国营企业获取信贷的来源。

在具体执行上，中共政府是透过几个管道控制外资的流入、流出：第一个是2002年通过的合格境外机构投资人清单（QFII），之后在2011年又通过一个以人民币来当作投资金额上限的合格境外投资人机构清单（RMB QFII）。但后来分别在2014和2017年开办的沪港通和深港通股票债权连通方案效用盖过了前面两次的开放，只要在香港股市有交易的户头都能透过同一个帐户买沪深股市的股票。

另一方面的进展是摩根史坦利资本指数（MSCI）在2018年把中共股市纳入其新兴市场指数后，外资便容易去买中共股票，之后其他几个股票和债券指数也加大了中共市场在指数中的佔比。

不过虽然现在外资已经比较容易进入中共的金融市场，但中共还是对它们持续进行监控和控管。比方说每个上市公开交易的中共公司，外资持股最高只能持有三成，以避免公司控制权丢掉。另外沪港通、深港通限制每日流入中共市场的资金上限在八十一亿美金。

总体来看根据諮询公司荣鼎集团（Rhodium Group）的估计，美国到了2020年底持有沪深股市、港股的股票和在美国交易的中概股总共达到约1.2兆美元的规模，在2017年还只有7650亿美金。的确中共的证券、债券市场是成长得很快，到了2019年已经变成世界第二大。外国投资者大买A股中成长迅速的部门，如科技和数位服务。中共的债券市场对投资人更有吸引力，因为其报酬率和其他国家债券相比较高，流动性也好。再加上疫情严重时期人行去年根本没有降息所以在全球的固定收益市场中，中共债券的收益率较高。

即使从去年蚂蚁金服的上市被取消，到今年7、8月一连串的监管风暴影响许多大型民营公司，全球的金融服务业还是对中共市场的长期展望很乐观。JP MORGAN的分析师就认为A股大部分是国内投资人所持有，还有很多股票和政策走向息息相关所以不会受到监管政策的打击。他们相信中共还是能创造很高的名目经济成长率，而且其金融市场的确还在进化初期，有可能给投资人很重要的投资机会。所以全球最大的资产管理公司贝莱德（Black Rock）还宣布在未来几年内要对中共的金融市场加码投资到现在规模的三倍。

另一个值得注意的面向是公开市场之外的外国风险投资（venture capital）。这部分是在2000年代早期就被允许进入中共境内，但过去十年才进入高成长期。

到了2018年全球约四成1250亿美金的风投资金，投进了中共的新创公司。去年掉到了680亿美金，在2018 最旺时全年有6500件风投交易案。去年掉到了3529件。是因为担心中共的总体经济成长放缓，以及有些对新创公司的估值太过乐观。

但在中共建立监管国外风投公司的架构之前。外国风投在中共的新创生态圈就已经扮演重要角色，如阿里、腾讯和百度都有美国和外国的风投资金。去年美国风投资金在中共境内一共680亿美金的风投交易中佔了200亿。大部分的跨境交易主要是由国外私募基金进行，其他还有些跨国公司的风险投资部门如英代尔，也是中共市场的主要投资者。像英代尔这种公司投资者参与了大约15%有外资加入的风投案子。外资也透过中共本地的风投牵头，投入资金，如高砖资本、弘毅投资等。

一般来说，外国投资者在一些非风险投资的私募投资交易中扮演的角色更大，它们是投在比较成熟的公司例如零售业的连锁店而不是新兴的科技公司。风险投资者和非风险投资的私募基金很多都是投面对消费者的电商公司和线上服务的提供者。所以说他们真正看中的是中共消费者成长的潜力而非中共公司的创新能力。

但是也有例外，就是在AI人工智慧的领域如语音辨识、电脑视觉等领域。事实上，中共国务院制作的国家科技转移计划报告中已公开呼吁，要争取国外风投来完成多面向的技术转移。中共政府的十四五计画也提到政府要吸引、利用外资以发展新兴科技、先进制造业和通信产业。

最后中共政府近来加快审批外国金融服务业进入，开放它们和中共市场竞争，除了要资金外还要他们的专业技能。去年十月银保监会主席郭树清便说过中共政府欢迎有风险管理、年金管理 、消费者金融、财富管理和健康保险专长的外商进入中共市场来活化金融市场。监管机构希望借重外资建立一个有办法应对未来经济挑战的储蓄结构。

特别是在财富管理这块中共加快了审批的速度。目前已经有四家合资公司核准设立。拿到牌照的美国公司是高盛和贝莱德，另外两家是英国的施罗德（Shroders）和法国的东方匯理（Credit Agricole）。今年三月JP MORGAN也获准在招商银行的财富管理部门中拥有10%的股份，这是首次中共银行的财富管理部门让外资持股。目的是要让本国银行学习如何进行资产配置和风险控制，外资则是想来抢可投资资金的大饼。

虽然说让外商进入中共约16兆2000亿的财富管理市场不会马上引发外资流入，但会让中共不发达的金融市场看来更成熟。只要越多外资进去服务中国籍的客户，外国投资者会慢慢认为中国市场是可以投资的标的，即使有不小的风险。

第二部分：外资投入中共金融市场概况

但另一方面外资大举进入中共的资本市场也和中共强化对商业环境的控制同步发生。这种更严格的控制让中共的公司究竟有军方色彩还是纯民营公司的界线变得模糊不清。这些趋势让美国进入中国的资金有可能助长了中共的军事实力、人权迫害和其他有害美国利益的活动，虽然美国政府已经限制投资某些中共公司。现在美国但都是透过行政命令，政府中没有任何法律部门能下令投资人停止投资并出清外国的投资组合。而且现在美国确认某家公司是否为解放军相关公司的标准跟不上共产党影响、控制商业活动的速度。

现在中共政府越来越靠资本市场来为科技发展融资，这在中共传统国防承包商领域外的军民融合科技与奠基性科技领域最为明显，例如AI、自动化系统。二十年前中共的军事工业是全靠国家银行融资和补贴。国防支出全部是投在国营企业上。今天中共政府运用国内外的私募基金、公开市场（股市）和债券工具来提供国防相关公司资金。除了给国营企业，这些资金越来越被导向生产军民两用科技或是有可能最终作为军事用途产品的民营公司。

虽然运用这些资金时，并没有要刻意把外资也导向这类国防相关的公司，但中共透过刻意设计让资本市场中的机构和散户投资人投向这些政府视为优先的产业。久而久之美国参与中共资本市场的投资者，也会被这些公司所吸引。

过去六年中共资本市场已发展更多投资工具，来为在不同发展阶段的公司融资，也对不同类型的投资人各具吸引力。2015年启动中国制造2025计画时，同步创立了指导基金以求完成政策目标并获得商业利益。这些基金都是要寻求外部专业技术，并吸引非政府的共同投资者来扩大资金池，提供政府完成目标的资金。有些这类型的基金，摆明要投资军民融合科技，有些是投资军民两用科技。

如果是投上述两类产业的国营指导基金，其投资组合通常和国防工业集团的财务投资部门高度重合。

外国的风头有可能也会投钱进入有政府指导基金参与的案子，但他们不需要揭露他们私下投入多少比例的资金，例如专精于电脑视觉和深度学习AI的商汤科技，就有高通的风险投资部门在2018年投进6亿2千万美金。这是发生在美国商务部把商汤放在制裁的实体名单上之前（2019年商汤科技因为侵害维吾尔人人权被放上实体清单）。商汤也有接受中国互联网投资基金公司的资金，这是个专精于投钱在AI、大数据和云计算的公司。基金背后的有限责任合伙人有网信办和财政部。

虽然政府的指导基金大部分投给民营公司，还有两个趋势有助于中共的国防厂商筹募资金，例如在上海交易所成立的科创版，这是一个登记就可上市而不需要经过审批后核准上市的板。

中芯国际也在科创版掛牌，虽然后来遭到了制裁。此外，AI公司云从科技和生产监视系统中微电子产品的深圳云天励飞也都因为迫害新疆人权被放上了实体清单，这两家公司本来都计画在科创版掛牌。

另一个趋势是中共的券商创立股票型指数基金，目的就是投资军事相关公司。

这类型的股票指数基金在中共国内市场很受欢迎，根据《人民日报》旗下《证券时报》指出这类基金的资金在2020年8月到2021年1月间便成长了十倍，达到37亿美金。

一般来说这类基金持有60到100档股票，很多都是中共国防承包商的供应商而不是国有企业如中国航天集团、中国太空科技集团的子公司。截至2021年9月有23档名称带有军事的指数型基金在证监会註册。目前外资还很少交易这类指数型基金，但如果基金中表现很好的公司就会逐渐引起外资的注意。

此外这些国防工业集团，还有政府的指导基金，也利用公司债券市场筹资满足国家目标。如广州工业投资基金管理公司，是由广州市政府管理的，曾透过三轮香港发债在2016到2017年已经募集到4亿6千万美金。这基金也在国内市场发债，同样投钱给前面提到的云从科技。

除了中共内部的政策，现在中国市场已被纳入更多国际性投行建立的投资指数，而跟者这些指数进行投资的资产高达7.8兆美金。当前市场上的五家股票或是债券指数都已经或是要把中共市场纳入指数中。只要有更多中共公司被纳入指数，那么这些公司的资金成本就会降低，因为一些被动投资的基金，它们是从养老基金、共同基 和机构投资人等机构募到钱，他们被动跟者指数加码 这些公司就有更多资金来源。

只是编制这些指数的公司只评估公司层面的治理是否良好和整体投资环境是否有利。那纳入指数的比重会影响这些公司和所在的国家吸收外资的能力。而且不只是很多被动投资的基金，一旦看到指数调整后便自动加码，这一样会对採取主动投资策略的基金产生往中国市场的拉力。

但这些编制指数的机构只看一支股票的价值和流动性却不考虑国家安全。所以如果指数中中共市场的比重调整，所能带进来更多的被动投资会有一个不良后果：这些投资者在并非刻意的情况下把钱投进了从事危害美国国家安全行为的中共公司，这些外资还有可能把钱投钱进被美国贸易制裁的公司，如被放上实体清单的科大逊飞和大华科技。但它们的股票还包含在摩根史坦利的中国指数里面。

更严重的是风险投资公司因为没有公开揭露营运讯息的义务，很难知道风投和私募基金在中共境内的活动情况。少数几个针对此类金融活动收集资料的机构如Preqin、Pitchbook和CB insight。但这些风投公布的资讯质量落差都很大，所以存在风险投资者的知识和专门技术被用来发展中共的科技和军事现代化的国家安全疑虑。

一位业内人士Strider科技的Adam Lysenko在国会作证时就指出，这些来自国外的风投，常强调用他们内部的专业知识提供帮助给在投资组合中的中共公司让它们研发产品或是商业化的速度加快。这些投资者常被吸引进入一些受惠于中共政府採购政策的部门，还会帮助中共政府实现利用市场机制培养科技新创公司的目标。

例如，因为要大规模的监视国民，所以发展人脸辨识科技的新创公司就有很好的商业机会，一堆中共的人脸识别科技公司如旷世科技和商汤科技，就受到了想利用中共政府支持大捞一笔的外国私募基金的协助。只是风险行业的不透明，让美国政府很难监管。

第三部分：评估美国现有政策应对中共吸引外国资金发展军事工业的有效性

川普政府时代开始减少美国资金投入损害国安的中共公司。2020年被国防部列在共产党军事相关公司名单的上的44家中共公司便禁止美国资金投资，拜登政府在删除了18家，再加上33家后把这份名单扩大到59家，并把这些被列名的公司要受到什么样投资限制的权限由国防部转到财政部去。还加入了一个新的判定准则：除了威胁到国家安全，会损害美国和盟邦民主价值的公司。而清单的名称也改名为军工复合体公司名单。

之前外国投资风险审查现代化法案和出口管制改革法案在2018年都经过重要修订。当初要修法的其中一位关键幕僚，如刚来台湾访问的资深参议员John Cornyn的助理Dave Hanke在国会作证时表示，外国投资审查委员会（CFIUS）的法律权限是处于既过时又不够的状态，同时中共已把对外投资武器化用来满足政府的战略目标。再者现在的国安地景上，没有被商业科技管制清单和美国弹药清单规范到的科技对美国长期的国家安全却越来越重要。

但为了避免只是列出特定科技的清单进行管制或是让外来投资审查委员会去审查，国会把确认什么是新兴和奠基性科技的权利交给商务部。

可是有权决定的商务部产业安全局（BIS）的代局长在今年国会作证时说美国单边施加制裁不一定会有用，中共可能改和其他国家买，美国公司失掉可以增进科技实力的收入。所以要小心评估单边制裁的效果，还有对美国重要产业部门的影响。

但是Hanke作证时还提到一份国会研究报告，其中警告商务部现在提不出按照国会授权该列的科技管制清单，造成2018年通过的新出口管制法无用武之地，更让委员会没有办法审查外国收购方对併购公司控制程度较低却牵涉到新兴科技的收购案。还有另一位法学教授Giovanna Cinelli也指出商务部太慢界定出需要管制的科技等于是对审查委员会的权限设下限制，影响国家安全利益。

另一个美国政府内部的问题是投资限制规定混乱。目前国防部有份名单，商务部有实体清单，财政部也有一份清单管制如毒贩、恐怖组织的个人在美国进行交易、置产。但是国防部名单的制定标准追不上科技的进展。

而且目前在国防部清单上的中共集团和其子公司，在外资编制的指数中的交易量都很小。反观像是阿里、腾讯等才是摩根史坦利资本指数中外资交易量大的。另一个问题是如果美国资金因为制裁不投钱，会变成其他国家去投。如中国移动和中海油两家被列入国防部清单的公司，今年一月有很多亚洲和欧洲投资人趁机去捡便宜。

最后一个问题是贸易和投资限制也常常步调不一致或是不全面。川普和拜登两份关于国防部清单的行政命令并没有全面瞄准所有被列在实体清单上的公司，例如中共的四创电子，因为购买军事用途的商品和零件被制裁，但是美国投资者依然可以购买该公司股票。浪潮集团，一家专精于云计算和大数据服务的公司，被列入了国防部的清单，却没有受到出口管制。所以投资和贸易限制不同调限制了美国防止中共公司威胁美国国家安全利益的能力。

那些被美国列为军事类公司的，在其国内的金融市场上也不会受到美国制裁持续被美国投资人投资。还有像是武汉高德红外线，一家红外线热显像和夜视系统开发商，他和其他数家被美国放上实体清单或是国防部清单的公司，都在属于一个叫做富国先进军事企业基金的指数型基金中，但是这家公司没有被制裁，形成对美国国家安全的威胁。

而且目前法规的投资限制，只针对公开的资本市场，不适用于私募基金。但私募基金可能形成的风险更大。中共的科技新创公司通常是被中共政府用来进行军事现代化行动的工具。但是这些新创公司不只受惠于私募基金的资金，还有他们的专业技术、财务专门知识、商业人脉网路还有其他美国私募投资者可以提供的资源，后面这些比资金更加宝贵。