比尔·盖茨是如何控制全球新冠响应的？反对取消知识产权

9月22日，据《政客》（Politico）和德国报纸《世界报》（DIE WELT）9月14日发表的一份特别调查报告《比尔·盖茨和合作伙伴如何利用他们的影响力来控制全球新冠疫情的响应》（How Bill Gates and partners used their clout to control the global covid response）显示，全球四个非政府的全球卫生组织中的三个与比尔·盖茨有关，他们花费了近100亿美元来应对全球范围内的新冠大流行，但历时7个月的调查发现，他们缺乏政府的监管，也没有达到自己承诺的目标。

以下是《时刻新闻》翻译的报告全文，约34000字，阅读需要大约30分钟。

比尔·盖茨和合作伙伴如何利用他们的影响力来控制全球新冠疫情的应对——几乎没有监督

当新冠来袭时，世界各国政府都没有做好准备。

从美国到欧洲再到亚洲，他们从尽量减少威胁转向关闭边境，以平息很快席卷全球的病毒传播，但命运多舛。当最强大的国家向内看时，四个非政府的全球卫生组织开始制定计划，与一种不分国界的病毒进行生死攸关的斗争。

根据驻美国和欧洲的《政客》记者和德国报纸《世界报》进行的为期七个月的调查，随之而来的是权力从不堪重负的政府稳定、几乎无情地转移到一群非政府组织。这四个组织拥有专业知识，在西方国家最高级别的联系的支持下，在与制药商的良好关系的支持下，承担了政府经常扮演的角色——但却没有政府需要随担的责任。

尽管各国仍在就大流行的严重性进行辩论，但这些组织确定了潜在的疫苗制造商，并有针对性地投资于测试、治疗和注射的开发。他们利用自己在世界卫生组织（WHO）的影响力，帮助制定了一项雄心勃勃的全球疫苗分发计划，将这些新冠工具分发给有需要的国家，尽管它最终无法兑现最初的承诺。

这四个组织过去曾合作过，其中三个有着共同的历史。最大和最强大的是比尔和梅琳达盖茨基金会（Bill & Melinda Gates Foundation），它是世界上最大的慈善机构之一。然后是盖茨帮助建立的全球疫苗组织联盟Gavi（前身为Global Alliance for Vaccines and Immunization），为低收入国家的人们接种疫苗，以及前几年与盖茨基金会合作的拥有数十亿美元捐赠基金的英国研究基金会惠康信托（Wellcome Trust）。最后，还有流行病防范创新联盟（Coalition for Epidemic Preparedness Innovations，CEPI），这是盖茨和惠康在2017年共同创建的国际疫苗研发组织。

关键要点

• 自2020年以来，这四个组织已在新冠上花费了近100亿美元——与负责在国外抗击新冠的美国领先机构的金额相同。
• 这些组织共同向世界卫生组织捐赠了14亿美元，在那里他们帮助制定了一项分发新冠工具的关键计划。该程序未能达到其最初的基准。
• 这些组织的领导人前所未有地接触到了最高级别的政府，花费了至少830万美元来游说美国和欧洲的立法者和官员。
• 来自美国、欧盟的官员和世卫组织的代表作为雇员轮流通过这四个组织，帮助他们巩固在华盛顿和布鲁塞尔的政治和金融联系。
• 四个组织的领导人承诺弥合公平差距。然而，在大流行最严重的浪潮中，低收入国家没有挽救生命的疫苗。
• 四个组织中的三个组织的领导人（比尔·盖茨）坚持认为，不需要取消知识产权保护来增加疫苗供应——活动人士认为这将有助于挽救生命。

活跃在较贫穷国家的民间社会组织，包括无国界医生组织（Doctors Without Borders），对由精英专家团队组成的西方主导的团体将帮助指导影响较贫穷国家人民的生死攸关的决定的想法表示不安。当盖茨基金会反对放弃知识产权的努力时，这些紧张局势只会加剧，批评者认为此举是为了保护制药巨头的利益，而不是生活在较贫穷国家的人们。

“是什么让比尔盖茨有资格为美国政府提供建议和并建议他们应该把巨大的资源放在哪里？”无国界医生准入运动的高级疫苗政策顾问凯特·埃尔德（Kate Elder）问道。

然而，很快，美国和欧洲的政府就为这四个群体提供了自己的关键支持。根据对游说披露的分析，这些组织至少花费了830万美元游说美国和欧盟。根据备案文件和对国会山工作人员的采访，今年春天，当CEPI的领导人试图补充该组织的金库时，它花费了50000美元，其中一部分是为了争取美国政府每年提供2亿美元的资金。

提议奏效了。尽管乔·拜登（Joe Biden）为政府抗击新冠病毒的国际工作争取额外50亿美元资金的努力在国会举步维艰，但他仍然设法将5亿美元用于CEPI的预算提案——五年每年1亿美元。

这笔尚未获得批准的资金将有助于大多数全球卫生专家认为是一项重要事业，不仅在人道主义方面，而且有助于防止较贫穷的国家成为新变种的温床。大多数人认为，盖茨基金会和其他团体值得称赞，不仅因为他们在帮助拯救生命方面所做的工作，而且因为他们几乎是全球唯一一个能在足够范围内抗击大流行的玩家。

但调查显示，这些组织在美国和欧洲的广泛政治和金融实力帮助他们在各国政府措手不及之际，引导国际社会对本世纪最重要的卫生事件做出反应。

这项调查依赖于对美国和欧洲官员和全球卫生专家的40多次采访，记录了国际上对新冠大流行的大部分应对措施从各国政府转移到由私人监督的非政府专家组成的全球群体的逐步过程。报告还详细说明了使他们能够在美国政府、欧盟委员会和世界卫生组织的最高层获得如此影响力的重要的财务和政治联系。

与《政客》和《世界报》交谈的官员来自美国和欧洲政府的高层，包括卫生机构。他们被允许匿名，坦率地谈论他们各自的政府如何处理国际社会对新冠的反应，以及在他们任职期间发生了哪些失误。他们中的许多人直接与四个全球卫生机构的代表打交道，有些人每天都在打交道。

《政客》和《世界报》检查了会议纪要以及数千页的财务披露和税务文件，这些文件显示，自2020年以来，这些组织已经花费了近100亿美元——与负责在国外抗击新冠病毒的美国主要机构的金额相同。这是全球卫生组织首次全面核算全球抗击疫情的支出情况之一。

现在，批评人士对该组织应对大流行病的公平性和有效性提出了重大问题，以及将应对大流行病的工作外包给非选举产生的私人资助团体的严重局限。

“我认为我们应该深感担忧，”乔治城大学公共卫生法专业教授劳伦斯·戈斯汀（Lawrence Gostin）说。“用一种非常粗鲁的方式来说，金钱可以买到影响力，这是最坏的影响，不仅因为它是金钱——尽管这很重要，因为金钱不应该支配政策——还因为这是关起门来的优惠准入。”

戈斯汀说，这种权力，即使是出于善意和专业知识的推动，也是“反民主的，因为它非常不透明、模糊”，并且“将普通民众、社区和公民社会抛在身后”。

虽然数十个全球卫生组织参与了世界对新冠的响应，但《政客》和《世界报》的调查集中在这四个组织上，因为它们彼此之间存在联系——Gavi和CEPI都获得了比尔和梅琳达·盖茨基金会的种子资金——而且因为它们在为政府和世卫组织提供建议方面共同发挥了关键作用。

世卫组织对这些组织的崛起至关重要。这些机构都与世界卫生组织有着长期的联系。CEPI和Gavi的董事会都有一位特别指定的世卫组织代表。在这些组织的就业和为世卫组织工作之间也存在旋转门：前世卫组织雇员现在在盖茨基金会和CEPI工作。有些人，如盖茨基金会国家伙伴关系副主任克里斯·沃尔夫（Chris Wolff），担任重要职务。

这些团体对世卫组织的影响力大多来自金钱。自2020年大流行开始以来，盖茨基金会、全球疫苗免疫联盟和惠康信托基金已向世卫组织捐赠了超过14亿美元，远远超过大多数其他官方成员国，包括美国和欧盟委员会，根据世界卫生组织提供的数据。

“你必须记住，当你与盖茨基金会打交道时，就其对这些全球卫生组织的捐款而言，几乎就像你在与另一个大国打交道，”一位美国前高级卫生官员说。

这四个小组与世卫组织密切合作，在创建“获取新冠工具加速计划”（Access to Covid-19 Tools Accelerator，简称ACT-A）方面发挥了核心作用，该计划的重点是向全世界低收入和中等收入国家提供检测、治疗和疫苗剂量。COVAX是Gavi、CEPI和联合国儿童基金会（UNICEF）运营的一个特别联盟，是ACT-A倡议的支柱。

但总部位于纽约的政策咨询公司达尔伯格全球发展顾问（Dalberg Global Development Advisors）的一项独立审查显示，ACT-A在测试、疫苗分发和治疗这三个方面都未能实现2021年的交付目标。

ACT-A诊断团队设定的目标是到2021年年中为中低收入国家提供5亿次检测。报告称，到2021年6月，它仅采购了8400万次检测，仅完成了目标的16%。治疗团队最初设定的目标是到2021年为中低收入国家提供2.45亿次治疗，但后来将目标改为到2021年底1亿次新治疗。截至当年6月，治疗团队只分发了约180万次治疗。

COVAX设定了到2021年底交付20亿剂疫苗的目标。到当年9月，它只交付了3.19亿剂。

尽管COVAX在2021年晚些时候和2022年显著加速了疫苗的交付，但各国政府一直难以将疫苗注射剂量提高。根据非洲疾病预防控制中心的数据，截至2022年8月，只有约20%的非洲人接种了疫苗，这是一个危险的低比例。

这些组织的领导人表示，他们无法实现目标主要是因为富裕的西方政府迟迟没有采取行动提供保护世界所需的大量疫苗和治疗药物。这些团体表示，他们为较贫穷国家的灾难和需求提供了至关重要的声音，如果没有这些声音，进展可能会慢得多。

盖茨基金会首席执行官马克·苏兹曼（Mark Suzman）在一份声明中说：“盖茨基金会专注于支持一项全球应对措施，以确保低收入和中等收入国家能够负担得起、公平地获得应对危机所需的最佳数据和工具。在某些领域，我们取得了成功。在公平获得疫苗这一最关键的问题上，由于高收入国家最初垄断了现有的供应，整个世界都失败了。”基金会拒绝让盖茨发表评论。

关于按时向低收入和中等收入国家提供疫苗的努力，全球疫苗免疫联盟首席执行官塞斯·伯克利（Seth Berkley）在接受采访时表示，该组织实际上实现了到2021年底向低收入国家分发9.5亿剂疫苗的最初目标之一，尽管它未能实现分发20亿剂疫苗的最初承诺之一。（到2022年1月，COVAX提供了9.5亿剂疫苗。）

“坐在外面批评我们的所作所为是很容易的。我们需要做的是，基于我们当时所采取的行动和我们当时所掌握的知识，得到公平的评估。”伯克利说。

CEPI的一位发言人是这样说的：“虽然我们有很多可以改进的地方，但把全球应对失败的所有责任都归咎于一些组织是不准确的，这些组织比任何人都更努力地试图解决疫苗供应和不平等的问题。”

这位发言人说：“我们面临的挑战是，需要在公司能够将有希望的产品卖给出价最高的人的时候，立即为贫穷国家提供疫苗。”

惠康基金会董事杰里米·法拉尔（Jeremy Farrar）也发表了类似言论。他说：“全面的大流行防范和应对需要只有各国政府才能筹集到的资金和国际合作。”

然而，法拉尔捍卫ACT-A合作伙伴关系是“我们在全球范围内提供救生新冠工具的最佳机制”。

“在建立ACT-A之前，没有正式的机制来协调和加速全球新冠干预措施的开发、生产和公平获取，”他说。“虽然ACT-A可能并不完美……如果没有它，全球的反应会更差，更分散。”

然而，《政客》和《世界报》的调查发现，ACT-A的结构削弱了问责制。ACT-A代表确定了资金优先事项并发起了募捐活动。但这笔资金（总计230亿美元）直接流向了参与该计划的实体，例如Gavi和CEPI。尽管ACT-A的网站记录了筹集了多少资金，但几乎不可能确切地知道所有资金的去向。

根据每个组织的个人新冠数据库，无法准确描述这些团体如何使用通过ACT-A筹集的资金。在该组织的赠款和投资数据中也很难确定他们专门为ACT-A计划捐赠了多少。例如，这些组织在描述其赠款和投资时不使用“ACT-A”或类似术语。

“理论上，我认为这是一个好主意，”去年领导美国国务院全球新冠应对工作的盖尔·史密斯（Gayle Smith）说，他指的是ACT-A。但她质疑其问责制。

“实际上……没有一个领导，”史密斯说。“这整个企业的大老板是谁？在这样的全球紧急情况下，我们需要能够尽快让世界各地的每个人都得到应对措施。”

负责协调世卫组织ACT-A工作的布鲁斯·艾尔沃德（Bruce Aylward）表示，ACT-A的设立是为了减少官僚主义，而特意设置了一个分散的结构。他说，每个机构都负责自己的会计处理，并直接与捐助者签订协议。

史密斯和其他密切参与全球新冠病毒斗争的人表示，应该有更强大的掌舵人。

当疫苗剂量开始流入COVAX时，许多贫穷国家和省份没有能力处理它们。在长期拖延期间，许多潜在的受益者对全球卫生系统失去了信心。

“我认为，如果我们早点得到疫苗，覆盖面会好得多，”加纳博尔加坦加地区的市政卫生服务主任斯蒂芬·博尔多西亚（Stephen Bordotsiah）说。该地区获得了COVAX的大量剂量。

虽然ACT-A将大部分时间和资源用于确保剂量，但很少有资金用于改善当地的卫生系统。根据世卫组织倡议自己的资金跟踪器，在ACT-A及其接收机构（包括Gavi和CEPI）筹集的230亿美元中，只有22亿美元用于加强卫生系统。

艾尔沃德将ACT-A的任何缺陷归咎于“ACT-A无法控制的因素”，他说，包括缺乏向低收入国家分发新冠工具的政府资金。“每个政客都站在那里，说了所有正确的话，他们想做正确的事，”艾尔沃德说。“我们必须创造有利的环境，让他们这样做。”

现在，这四个团体正在花费数百万美元游说美国和欧盟接受他们对下一次大流行的优先事项，其中一些包括加强当地的卫生系统。其他举措包括在研发上投入更多资金，希望能够研制出下一代疫苗，并在全球范围内扩大监测网络。

与此同时，许多全球卫生专家质疑这些组织是否有能力进行必要的严格的事后分析，为未来建立一个更强大的全球应对体系。

伦敦玛丽女王大学（Queen Mary University of London）国际政治教授苏菲·哈曼（Sophie Harman）说，“实际上没有人会追究这些行为者的责任。”“他们才是真正塑造我们应对流行病能力的人。”

这四个组织都表示，他们至少在对新冠疫情工作进行一些内部反思。

CEPI正在完成对其过去五年工作的评估，包括对新冠的评估，并计划在9月全文发表。盖茨基金会和惠康基金会的代表说，他们各自的组织已经完成了内部审查，不过这些审查结果并没有正式公布在这些组织的网站上。Gavi还委托一家外部公司对新冠进行审查，并计划公布调查结果。目前还不清楚该报告将于何时公开。该组织周三在其网站上发布了一份关于从新冠中吸取教训的一般性文件。

ACT-A的代表表示，该联盟在2021年发表达尔伯格（Dalberg）报告后审查了其新冠工作。它在2021年10月发布在其网站上的一份战略规划文件中阐述了其建议，并表示将如何改进。ACT-A的发言人说，该组织也在内部跟踪这项工作。

第一章 填补市场空白

2019年新年前夜的前几天，法国一名男子因发烧和呼吸急促而到医院检查。医生当时并不知道——直到几个月后才意识到——该男子很可能患上了第一批新冠病例。

该病毒在该男子住院前几周已在中国传播，但北京政府拒绝透露有关新命名的SARS-CoV-2的详细信息。直到新年前夜，世卫组织才第一次收到有关“病毒性肺炎”病例的通知，该病例正以惊人的速度蔓延。

美国和欧洲的高级卫生官员从远处观看了这一消息，认为该病毒是北京的问题，而不是世界其他地区的问题。美国疾病预防控制中心（CDC）以及白宫首席医学顾问的安东尼·福奇（Anothony Fauci）对警告置之不理，甚至阻止川普关闭边入境的建议。在欧洲，欧洲疾病控制与预防中心1月9日的风险评估表明，“被引入欧盟的可能性被认为很低，但不能排除。”

然后，在1月18日，CDC确认了美国首例新冠病例。

美国和欧洲的公共卫生官员匆忙寻找应对办法，疯狂地试图关闭边境，隔离检测呈阳性的人。

应对不力不应令人感到意外：2019年，川普政府结束了一项演习，在该演习中，高级卫生官员认定美国没有准备好应对全球大流行。三年前，也就是2016年，英国对假设的流感大流行进行了模拟演习，结果显示，在这种情况下，英国的卫生系统将不堪重负。

在此期间，美国和欧洲都没有做太多的工作来加强他们的准备——尽管它们被全球卫生界认为可能是世界上所有地区中最有能力应对大流行的。但还有其他参与者——非政府组织——准备得更充分，他们致力于抗击寨卡病毒、埃博拉病毒和类似的跨越国界的疫情。

最大的是比尔和梅琳达盖茨基金会，其巨大的影响力也是各团体之间的纽带。

比尔·盖茨（Bill Gates）和梅琳达·法兰奇·盖茨（Melinda French Gates）于2000年建立了这个基金会，用比尔·盖茨在微软工作时的钱启动了这项慈善事业。2006年，大型控股公司伯克希尔·哈撒韦（Berkshire Hathaway）的CEO沃伦·巴菲特（Warren Buffett）宣布，他将把自己的大部分财产捐赠给该基金会。

该基金会利用700亿美元的捐赠基金，每年向致力于解决世界上一些最棘手的健康问题的组织提供数十亿美元。比尔·盖茨最近承诺，他将把几乎所有的财产都捐给基金会，到2026年，该组织的支出将从每年近60亿美元增加到约90亿美元。

作为世界上最大的慈善机构之一，盖茨基金会帮助创建了Gavi和CEPI，并在两个董事会都有代表。

Gavi成立于1999年，由盖茨基金会提供7.5亿美元，旨在与低收入国家的制药公司达成疫苗交易。它的绝大部分资金来自政府的捐款。该组织仅专注于免疫接种，其董事会由来自南半球的多名代表组成。

CEPI于2017年在盖茨基金会、惠康信托基金、挪威和印度的资金支持下启动，其使命是为疫苗研发提供资金。在过去五年中，该组织由前奥巴马政府官员理查德·哈切特（Richard Hatchett）领导，已成为世界领先的疫苗开发非营利组织之一，获得了强大的西方政府的捐款。

据其网站称，惠康信托基金由世界上最大的制药公司之一的创始人于1930年代在英国创建，其运营资金约为380亿美元。它是世界上最大的慈善基金会之一，为生物医学研究和科学数据现代化提供大量资金。该信托基金的负责人、传染病专家杰里米·法拉尔直到最近还是英国政府的突发卫生事件顾问。

惠康信托、CEPI和盖茨基金会的工作人员包括前美国和欧洲官员——他们现在帮助这些组织利用政治和财政支持来实现其使命。这些组织的前工作人员也在政府工作。例如，道恩·奥康奈尔（Dawn O'Connell）是美国卫生与公众服务部最重要的大流行防范部门之一的负责人。她曾在CEPI工作，帮助该组织筹集资金。现任美国CEPI主任妮可·卢瑞（Nicole Lurie）曾在卫生部门担任同样的职位。

根据游说披露、会议纪要和采访，全球卫生非营利组织在2020年迅速采取行动，以填补仍在努力应对国内反应的政府留下的领导空白。

盖茨基金会、Gavi、CEPI和惠康信托的领导人部署了他们的游说和宣传网络，并利用他们的政治关系推动美国和欧洲官员为这些组织帮助设想和领导的新冠项目投入数十亿美元。

他们接触全球决策者的程度证明了他们在帮助建立全球新冠病毒应对措施方面的核心作用：这些团体向欧盟委员会的高级官员简要介绍了在测试、治疗、注射方面的投资以及与世界上其他人分享这些产品的重要性。在英国，这些组织通常每月与部长们会面几次，讨论新冠病毒检测、临床试验和制造能力等话题。其中一些会议包括首相鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）。根据《政客》和《世界报》获得的德国政府文件，比尔·盖茨和他的前妻梅琳达·法兰西·盖茨直接与当时的德国总理安格拉·默克尔（Angela Merkel）就新冠病毒疫苗的分发进行了交谈。

与此同时，在美国，这些组织的领导人也与美国高级卫生官员保持联系。共和党人在国会山获得的电子邮件表明了惠康信托的董事法拉尔在多大程度上与美国政府一些最高级别的官员就敏感的健康和国家安全问题保持联系。今年发布的这些电子邮件显示，法拉尔在大流行的最初几周与安东尼·福奇和美国国立卫生研究院院长弗朗西斯·柯林斯（Francis Collins）等美国高级卫生官员讨论了新冠病毒从中国实验室泄漏的可能性。

川普的高级官员还表示，他们经常与比尔·盖茨及其基金会的工作人员讨论如何快速跟踪包括疫苗在内的医疗对策的开发，以及如何将它们分发给发展中国家。随着大流行的蔓延，这些会议的数量和强度都会增加。据两名现任和一名前美国高级官员称，在拜登执政期间，官员们每周都会与这四个组织的成员会面。美国政府也是Gavi的董事会成员，并经常与该组织会面讨论内部事务。

“在整个大流行期间，我们严重依赖他们的建议，尤其是在早期，”一位前美国官员在谈到联邦政府与这些组织代表的互动时说。

但是，尽管基金会的专业知识显而易见——比尔·盖茨和梅琳达·法兰西·盖茨将抗击病毒作为他们一生工作的主要部分——关键决定通过美国亿万富翁和他们建立的庞大网络折射出来的事实，引起了一些官员和外部草根活动家的担忧。

“这些全球卫生大人物以及他们如何……抓住议程并设法影响人们对大流行防范和应对的看法——我认为这非常重要[要考虑]，”哈曼说。“这些人在哪里接受教育，在哪里工作，如何得到现在的工作，这是一个旋转门，所有这些都是一个非常紧密的网络。”

基金会及其盟友的影响力不仅仅是作为这一领域唯一玩家的功能，它也是协调一致的游说和倡导工作的产物。

“他们是非常好的说客，这些人非常有能力并且对他们的目标充满热情，”一位欧盟官员说。“当然，他们也是为了资金而来的。”

根据游说记录，在过去两年中，Gavi和CEPI至少花费了130万美元进行游说，旨在获得美国和欧洲的现金，以资助他们自己的企业和他们支持的事业。惠康还在欧洲游说——花费至少110万美元——为其项目争取政治支持。

与此同时，盖茨基金会在2019年成立了一家名为盖茨政策倡议组织的游说公司，由奥巴马政府前白宫负责政策的副参谋长罗布·纳博斯（Rob Nabors）领导。该公司没有存档的游说披露表。

该基金会的一位发言人表示，美国法律禁止私人基金会参与游说，盖茨政策倡议组织是一个独立于基金会的组织，不与基金会就计划活动进行协调。盖茨政策倡议组织的一位发言人在一份声明中表示，该组织的资金来自比尔·盖茨和梅琳达·法兰西·盖茨提供的“直接礼物”，并且它没有参与需要提交游说披露表格的活动。

盖茨基金会的领导人也是他们自己最好的说客。多位前川普官员和国会山的工作人员表示，盖茨和他的团队经常会见立法者和政府官员，包括卫生部长亚历克斯·阿扎（Alex Azar），讨论政府在抗击这一流行病方面的支出优先事项。无法联系到阿扎尔置评。

根据游说记录，从2020年到2022年初，在欧盟和英国，这四个组织的官员与委员会或英国高级官员之间举行了100多次与新冠病毒或大流行防范有关的会议。这些组织的领导人出席了一些会议，英国首相和欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）也出席了会议。在德国，CEPI和Gavi在两年内向德国总理办公室发送了多封信函，努力为其各自的组织争取更多资金。

在金钱和影响力方面，所有协调一致的外展活动都得到了回报。

自2020年以来，CEPI和Gavi通过游说筹集了数十亿美元。2020年至2021年间，欧盟委员会向CEPI提供了超过1亿美元，而英国提供了超过3.3亿美元，德国支付了超过4.3亿美元，美国提供了800万美元。就Gavi而言，在2021年至2025年期间，美国承诺超过48亿美元，英国拨款超过26亿美元，德国承诺超过20亿美元，欧盟委员会承诺超过10亿美元。

制定计划

从新冠危机的最初几周开始，这些组织就充当了全球卫生界的协调员。他们与主要卫生组织召开会议，并致电全球的研究人员和官员。他们还与制药公司联系，以评估他们在需要时快速扩大医疗对策生产的意愿和能力。比尔·盖茨在大流行的最初几个月接受了电视采访，摆出世界领袖的姿态。

盖茨基金会在其网站上表示，它认为与政府合作是一种“有效工具”，但“慈善事业不会——也不应该——取代政府。”

但在大流行的前三个月，这四个组织在制定全球应对措施方面领先于政府。他们确定了可以合作开发医疗对策的公司。根据《政客》和《世界报》的财务分析，盖茨基金会和惠康开始投资并宣布向致力于为新冠进行测试和治疗的公司提供资助。

该基金会的一名发言人表示，其赠款的优势之一是能够“快速和灵活地提供资金”并“填补资源缺口”，并补充说，甚至在宣布新冠大流行之前，该组织已经为全球应对工作提供了1000万美元。

根据其董事会会议记录，截至1月底，CEPI已决定投资500万美元用于四个疫苗开发项目。盖茨基金会还将继续投资疫苗开发，例如向华盛顿大学和纽约大学以及牛津大学提供资助。

与此同时，在川普政府卫生机构的休会期间，官员们于2020年1月开始与制药公司讨论疫苗开发问题，但与这些实体的合同要到几个月后才能敲定。完全开发“曲速行动”（Warp Speed）需要到4月——该团队与卫生与公共服务部合作，以快速跟踪疫苗的开发并扩大其生产规模。与此同时，美国主要集中在国内应对新冠病毒，将有限的资源用于国外抗击病毒。

相比之下，这些组织的领导人开始开发将这些工具分发到国外的系统，特别是向低收入和中等收入国家分发。

“在之前的全球健康危机中，美国政府确实发挥了领导作用，帮助组织世界各地获得疫苗和药物，以及在最需要它们的地方采取其他对策。但美国政府并没有扮演这个角色，”外交关系委员会全球卫生项目主任兼CEPI顾问汤姆·博利基（Tom Bollyky）说。“这真的留给了比尔和梅琳达·盖茨基金会、Gavi等组织，试图帮助政府制定计划。”

美国卫生部门负责政策的前副参谋长保罗·曼戈（Paul Mango）证实，美国直到2020年7月（拜登从2020年1月20日开始执政）才开始制定国际疫苗分发计划，也就是病毒首次出现五个多月后。但是，他说，美国早在2020年2月就开始努力寻找潜在的候选疫苗，尽管政府直到几个月后才最终确定对这些公司的财务投资。

“在我们投资之前，我们必须评估公司和疫苗的许多不同特征，”他在接受采访时说。“我们想看看第一阶段和第二阶段的临床试验是否揭示了良好的数据。这花了几个月的时间。”

全球会议参与者

除了开始拨款数百万美元外，CEPI和其他组织还成立了国际财团，以通过世卫组织改变世界对这一流行病的初步反应。

虽然各国政府有责任制定自己的国内应对传染病爆发的措施，但世卫组织充当了由194个国家组成的成员国在调查、遏制和抗击新冠病毒等病毒方面获得指导和财政帮助的渠道。世卫组织每年收到数十亿美元，在全球150个国家办事处开展业务，并雇用数千名员工处理从儿童死亡率到艾滋病毒再到营养的健康问题。

会员国在日内瓦举行的年度世界卫生大会上对政策条款进行投票。盖茨基金会和其他三个组织没有投票权，但他们的捐款给了他们一个重要的席位。根据世卫组织的数据，自2020年以来，惠康、盖茨基金会和Gavi共向世卫组织捐赠了14亿美元，自2020年以来专门为与新冠病毒相关的项目捐赠了约1.7亿美元。

在政策层面，他们的影响力更加明显。直到去年10月，惠康的首席执行官法拉尔领导了WHO的一个科学咨询小组，该小组探索了新冠的研发重点。

另一位美国前高级卫生官员说：“他们在多边组织内具有非常、非常强大的影响力——与政府相当或高于政府。”“当你谈论的金额加起来超过十亿美元时，它带来了很多希望和影响力。”

根据会议纪要，2020年1月末，盖茨基金会和惠康的代表定期出席与世卫组织和美国高级官员就病毒传播、新冠病毒样本共享以及疫苗和药物临床试验举行的会议，他们甚至帮助组织和资助了世界卫生组织第一次真正的国际会议，为世界应对病毒奠定了基础。

根据世卫组织会议纪要，惠康与盖茨基金会合作，向世卫组织提供资金，在日内瓦举办一次研究会议，将世界各国政府的高级卫生官员与研究人员、科学家和其他主要全球组织联系起来。会议的目标：就如何开始研究和投资新冠病毒检测、治疗和疫苗展开全球对话。

据另一组消息，盖茨基金会疫苗开发副主任戴维·沃恩（David Vaughn）和惠康流行病应对负责人乔西·戈尔丁（Josie Golding）于2020年2月4日与美国官员和世卫组织科学咨询小组成员主持了一次筹备会议世卫组织会议记录。在会议上，这些组织的代表建议潜在的资助者聚在一起讨论世卫组织的研发蓝图——这是国际社会如何应对病毒的框架。

到2月第二周的全球会议结束时，与会者已就全球应对新冠病毒的综合路线图达成一致，包括资助者将如何支持疫苗、药物和测试开发。世卫组织官员呼吁提供6.75亿美元来应对新冠病毒。

盖茨基金会宣布将投入1亿美元用于这项工作。在CEPI董事会会议上，CEO哈切特表示，该组织已签署四项新冠疫苗开发协议，该组织正在与世卫组织密切合作，派遣两名工作人员从事疫苗开发工作。

所有这些全球计划都发生在白宫首席医学顾问福奇没有承认新冠病毒威胁的时候——在卫生官员南希·梅森尼尔（Nancy Messonnier）2月下旬的公开警告敲响警钟之前。

国家安全和卫生官员还需要更长的时间才能说服总统认真对待病毒并考虑采取措施控制全国范围内的传播（编者按：此处不实，时任总统川普2020年初便要求关闭边境并加快疫苗研发，但遭到了白宫首席医学顾问福奇和民主党的一致抨击和反对）。

危险的传播

到2020年2月中旬，新冠开始蔓延到非洲——每个组织，尤其是盖茨基金会，都在非洲开展了广泛的工作。非洲记录的首例病例是埃及的一名33岁男子，这让全球卫生官员担心大规模爆发将完全压垮非洲大陆的卫生系统。

非洲疾病控制中心和世卫组织迅速采取行动，运送医疗用品和检测试剂，以阻止病毒传播。但为时已晚了。一个月后的3月11日，全球卫生组织将此次疫情描述为全球大流行。再过一个月，非洲的新冠病例超过10000例。

《政客》和《世界报》的财务分析显示，四个全球卫生组织迅速动员起来，试图让包括非洲在内的低收入国家为即将到来的病例袭击做好准备。3月，盖茨基金会向包括CDC基金会、世界卫生组织在内的数十个不同组织以及帮助检测新冠病毒和开发单克隆抗体的机构拨款4700万美元。前CDC主任汤姆·弗里登（Tom Frieden）的“拯救生命的决心”（Resolve to Save Lives，以前称为Vital Strategies）获得了近100万美元，用于帮助加强非洲地区对新冠的流行病防范能力。

尽管病毒在全球范围内蔓延，但川普政府（编者按：实际是首席医学顾问福奇）在国内淡化了病毒带来的危险，直到3月，声称美国已经控制住了新冠病毒。政府坚称，它将专注于在国内控制新冠病毒，将资源奉献给美国人民，而不是带头帮助在海外抗击病毒。

“在川普政府期间，即使是我们谈论做全球工作，也只是不断被否决，”一位前美国高级官员说。“当美国国际开发署获得资金提供外部新冠援助时，响应资金将流向Gavi……代表美国开展这项工作。非常非常明确地表明，美国永远不会派人——尤其是军队——到其他国家从事这类工作。”

欧盟委员会采取了不同的做法。根据《政客》和《世界报》的调查，它承诺提供2.32亿欧元（以美元计价），以帮助全球应对新冠病毒疫情，其中包括向非洲和塞内加尔达喀尔巴斯德研究所提供1500万欧元用于诊断和监测工作。委员会还专门为世卫组织肯尼亚办事处提供了260万美元。

与此同时，CEPI的首席执行官哈切特正在努力为他自己的组织争取更多的支持，并努力争取投资于疫苗的开发。他于3月4日写信给默克尔，要求德国帮助弥补其3.75亿美元的资金缺口。“没有这项投资，CEPI将无法继续新冠疫苗开发计划，”哈切特在《政客》和《世界报》团队获得的一封信中写道。九天后，CEPI宣布从德国获得1.4亿欧元的资金支持。

在3月26日举行的G20新冠虚拟峰会上，领导人在一份声明中表示，他们将承诺向WHO、CEPI和Gavi捐赠资源。声明说：“我们呼吁所有国家、国际组织、私营部门、慈善机构和个人为这些努力做出贡献。”

美国和欧盟最终将投入数亿美元来帮助全球抗击新冠病毒，但他们对疫苗采购和分发的大部分贡献不会超过一年——直到2021年夏季和秋季。他们的抵制共享剂量将推迟全球疫苗接种运动，在美国和欧洲的人们正在接受第二剂时，使低收入国家的数百万人无法接种第一剂。

这种犹豫在全球卫生政策中留下了空白。

根据游说披露，从2020年春季开始，这四个组织花费了大量资金，游说国会议员向该组织提供资金，以便他们可以帮助低收入国家。2020年，Gavi和CEPI在游说国会和美国国际开发署、白宫和卫生与公众服务部的高级官员方面花费了超过43万5000美元。CEPI推动在立法中采用特定语言，授权美国政府以每年2亿美元的价格支持其使命。

一位前美国高级卫生官员表示：“CEPI和CEPI的朋友……就这个问题努力游说国会，几乎把这一语言推广到每一个看起来正在运转的工具上。”

CEPI的发言人证实了游说活动，称该组织“一直”要求美国政府每年提供2亿美元。“这个要求得到了几个非政府组织和民间社会团体的支持，”发言人说。

最终，在2020年10月，川普政府通过美国国际开发署向CEPI承诺提供2000万美元。美国为全球抗击新冠病毒提供的大部分额外资金承诺，包括向Gavi提供的40亿美元，要到2021年才能兑现。

作为对国际新冠基金和项目日益扩大的差距的回应，惠康、盖茨基金会和万事达卡于2020年3月创建了“新冠治疗加速器”（Covid-19 Therapeutics Accelerator）——一项为新冠治疗筹集资金的合作项目——并承诺提供高达1.25亿美元的资金。加速器着手快速开发和测试抗击新冠病毒的药物。

这项投资标志着首批启动计划的合作伙伴之一，该计划旨在帮助快速开发一种可以帮助从新冠中拯救生命的工具。它还标志着大流行期间组织与制药行业之间的首批重大合作之一。

疫苗“登月”计划

随着2020年的冬季转入春季，全球数百万人感染了这种病毒，全球卫生组织开始协调并推出类似的投资策略，在确定哪些制药和科学公司将被指定用于资助方面发挥关键作用。

在接下来的两年里，他们将向数十个相同的组织拨款数亿美元。例如，根据财务分析，惠康和盖茨基金会向18个相同的组织捐赠了4.52亿美元，其中包括几家生产疫苗、测试和治疗药物的公司。

随着这些组织继续投资于新冠疫苗和药物的开发，他们也开始设想有助于其分发的计划。

2020年4月初，盖茨基金会撰写了有关有助于公平分配疫苗剂量、测试和治疗方法的项目的论文。

该基金会的论文侧重于ACT-A的开发——访问新冠工具加速器，最初被称为“工作组”，旨在“支持在短时间内公平交付有效[和]负担得起的”新冠工具，根据草稿副本。该倡议是在Gavi和CEPI的大力投入下设计的，旨在确保低收入和中等收入国家的人们能够获得拯救生命的药物和疫苗。

根据对一位前美国高级官员和世界卫生组织另一位全球卫生官员的采访，盖茨基金会、CEPI、Gavi、惠康和其他几个组织曾一度提议与其他几个组织一起领导该财团。

然而，据两名与这些组织合作建立ACT-A的人士称，世卫组织推动并监督加速器，让一些全球卫生组织的领导人担心这一过程会陷入官僚主义。虽然世卫组织名义上监督该倡议，但这些组织在领导其行动方面发挥了重要作用。参与帮助领导ACT-A的其他组织包括Unitaid、联合国儿童基金会和世界银行（World Bank）。

这些组织反对他们曾试图在世卫组织之外建立该计划的想法。盖茨基金会表示，它“从未提议单独领导该财团”。同样，CEPI表示，“世卫组织一直作为重要合作伙伴参与其中。”

该基金会的代表还分发了一份早期文件，其中概述了新冠疫苗的形成——根据该文件的草稿，该倡议是当今的疫苗共享倡议，旨在为Gavi监督的低收入国家提供疫苗。新冠疫苗最终成为ACT-A的一部分，并演变为该计划的疫苗支柱。

当被问及该文件以及基金会参与新冠疫苗的成立时，Gavi的发言人表示，疫苗倡议的最初想法源于2020年1月Gavi和CEPI领导人之间的讨论。

据一位前川普高级官员称，盖茨COVAX文件传给了美国卫生官员，后者在2020年3月与盖茨通话之前向当时的美国卫生部长阿扎简要介绍了该文件。

“目标是在创纪录的时间内部署疫苗（“登月”），”该文件说。

然而，相反，倡议进展缓慢。

据参与其创建的三位人士称，在ACT-A成立后的头几个月，该财团一直在努力确定一个清晰的结构——一个可以最大限度地减少官僚主义和思想自由流动的结构。

与此同时，草根组织担心他们没有被纳入规划。民间社会代表团的董事会成员于2020年6月致函ACT-A的主要参与者，呼吁民间社会代表有意义地参与财团的决策过程。

信中说：“公民社会和社区经常被问到他们的意见为时已晚，因此，倡议在实施、需求产生、性别观点和启动考虑方面失去了宝贵的洞察力。”

新冠疫苗是ACT-A的疫苗支柱，直到2020年10月，也就是其创建几个月后，才会正式邀请公民社会代表——代表更广泛选区的人。

一位欧盟官员表示，这些组织——至少在ACT-A的早期阶段——对其决策并不透明。这位知情人士说，虽然欧盟官员和这些组织之间几乎每天都有交流，但在重大决定上缺乏协商，没有足够的细节说明各国的捐款去向。

“他们收到了巨额资金，他们应该对资金的用途更加透明，”这位官员说。

ACT-A的代表反驳了该财团的决策不透明的观点。该代表指出ACT-A网站概述了该倡议如何通过包括政府官员和民间社会代表在内的一系列委员会和工作组做出决定。尽管如此，美国和欧洲官员以及其他全球健康倡导者表示，他们对ACT-A的结构感到困惑，无法理解其融资结构。

世卫组织联盟的创始人表示，他们设计ACT-A是故意没有明确的领导者。

全球基金执行董事彼得·桑兹（Peter Sands）为ACT-A的结构辩护。

“人们提出了一个问题，那就是没有人负责。并不是它是这样设计的，它被有意设计为一种协作式领导模式，”桑兹说。“我们认为，一种集中式的单一组织试图告诉其他人该做什么是行不通的。”

艾尔沃德是世卫组织ACT-A的负责人，他将该结构描述为“巨大的成功”，并补充说，让参与该倡议的机构管理自己的预算、规划和捐助者会谈是一个有意的决定，以便“尽快把钱拿出来”。

“但是资金并没有足够快地流向ACT-A或运行该计划的机构，以帮助向低收入和中等收入国家分发拯救生命的新冠工具。

建立系统以向有需要的国家提供疫苗剂量和治疗的斗争才刚刚开始——要说服富裕的西方政府提供更多帮助，还需要将近一年的时间。

第2章 急需疫苗剂量

整个2020年春夏，全球卫生组织都在为疫苗开发投入大量资金。

7月，CEPI宣布将向三叶草生物制药（Clover Biopharmaceuticals）捐赠6600万美元，以帮助该公司完成临床试验。CEPI、惠康和盖茨基金会在牛津大学投资了高达4.49亿美元——包括与学校和其他公司的合作——用于疫苗。惠康向南非的智慧健康联盟（Wits Health Consortium）提供了240万美元，用于帮助开展检测和监测新冠的研究。

与此同时，CEPI和其他组织面临着来自他们自己的董事会和全球卫生界的关于公平分配的问题——如何确保低收入国家从他们的慈善捐赠中获得公平的份额。该组织将如何与其合作伙伴一起说服富裕的西方国家帮助生活在低收入国家的人们？这场死亡似乎已经注定：在以前的传染病爆发中，测试、治疗和疫苗都是最后才出现在发展中国家。

董事会成员对与疫苗公司签订协议而不充分适用公平准入条款表示担忧——这些条款要求公司遵守某些分配规则。根据对与CEPI疫苗交易相关的公平准入条件的外部审查，这些规定只会在以后实施。审查发现，虽然CEPI有“对公平获取的坚定承诺”，但其协议的特点是“各方之间的信任程度相对较高”，并使用了“合理”和“尽力而为”等措辞。

CEPI发言人为这些缺乏完全公平准入条款的初始协议的必要性辩护说，这样做是为了“释放少量资金，这将使疫苗的开发能够在即将到来的全球卫生紧急情况下迅速取得进展。”

发言人说：“这发生在根本没有安全、有效的疫苗可用且速度绝对关键的时候。”

Gavi的首席执行官伯克利表示，他在大流行初期就担心西方政府会在多大程度上资助和捐赠主要服务于低收入和中等收入国家的行动。他的组织和更广泛的新冠疫苗倡议受到其他领先的全球健康倡导者的批评，因为他们没有更早地考虑到这一现实并找到解决方法。

“当这种疾病首次出现时，理查德[哈切特]和我坐下来说，我们知道上一次猪流感大流行发生了什么，富裕国家购买了所有……可供发展中国家使用的剂量，我们必须尝试对此做一些不同的事情，”伯克利说。“当理查德和我开会时，川普总统在街上说没有问题——[新冠]很快就会结束。所以，我们有点逆流而上。我们没有钱。”

全球健康倡导者也担心，在确保世界各地的低收入国家能够获得挽救生命的药物和注射方面做得不够。他们认为，制药公司及其产品的资助者需要采取更多措施来扩大疫苗的使用范围，即通过共享知识产权。

2020年5月，世卫组织发表声明，呼吁行业、政府和全球卫生界“汇集知识和知识产权”。

无国界医生组织支持行动呼吁。“共享此类信息将使更多制造商能够快速生产医疗工具来对抗新冠，并确保更多人能够使用它们，”该组织当时的声明说。

盖茨基金会在其网站上表示，当它提供资金时，它要求其合作伙伴遵守其全球获取原则——这些措施要求他们以可承受的价格广泛提供疫苗剂量。在大流行期间，该基金会公开反对向制药公司施压以分享其知识产权，称这样做在短期内对刺激严格的疫苗开发无济于事。

据彭博新闻社援引比尔盖茨和记者之间的电话报道称，在一个例子中，该基金会似乎帮助敦促一家疫苗制造商与一家制药公司合作以帮助扩大生产规模。这种敦促导致牛津大学——盖茨的长期受助者——只与一家公司——阿斯利康（AstraZeneca）——分享其权利，而不是坚持大学自己的指导，即它所做的任何交易都包括非排他性和免版税许可。

据《华尔街日报》报道，当该大学达成交易时，它赋予了阿斯利康独家权利——该大学的科学家在疫苗开发早期就抵制了这一步骤。

“[比尔·盖茨]颠覆了牛津在开放许可方面的立场，”知识生态国际组织的主任詹姆斯·洛夫（James Love）说，该组织是一个专注于知识产权的非政府组织，在2000年代初期围绕通用艾滋病毒治疗的谈判中发挥了关键作用。“他可以接触到国家元首，他对CEPI和Gavi产生了巨大的影响。”

盖茨基金会反驳了这一说法，称该基金会没有告诉牛津大学只与阿斯利康合作，并且在这些谈判中没有任何作用。CEPI的发言人表示，该组织“对知识产权所有权的政策和方法是独立的”。

“我们与牛津大学讨论了与跨国公司结盟的重要性，以确保他们的研究人员拥有将候选疫苗推向世界所需的全部能力和资源，”盖茨基金会全球健康项目总裁特雷弗·蒙德尔（Trevor Mundel）说。

交易宣布后不久，CEPI和Gavi透露计划向阿斯利康提供7.5亿美元，以确保获得3亿剂新冠疫苗。阿斯利康还报告称与印度血清研究所（该研究所从盖茨基金会获得大量资金）达成协议，向低收入和中等收入国家提供10亿剂疫苗。

Gavi于2020年6月启动了COVAX疫苗获取机制——一个集中采购疫苗的项目，以便COVAX能够以负担得起的价格向低收入和中等收入国家提供疫苗。该公司还将与包括辉瑞（Pfizer）在内的首批上市疫苗公司签署另外两份提前采购协议。

扩大生产规模

美国于5月15日正式启动了“曲速行动”行动。到今年夏天，它开始扩大其疫苗开发组合，投资16亿美元用于Novavax的生产，并首先向辉瑞投资19.5亿美元，用于大规模生产和在全国范围内分发1亿剂疫苗。它承诺提供21亿美元用于支持赛诺菲（Sanofi）和葛兰素史克（GSK）疫苗的开发。

据一名直接了解情况的人士说，为了扩大生产规模，为低收入国家提供公平的机会，盖茨基金会的代表敦促美国官员分享预防新冠疫苗的免疫相关物——免疫标记物，可以帮助其他机构开发自己的疫苗产品。

盖茨基金会已向世界各地从事新冠疫苗开发工作的组织提供资金，这些组织需要相关人员来帮助开发疫苗。

如果共享，保护的免疫相关性可以帮助公司建立功效，而无需进行功效试验——可能需要数月才能完成。美国官员同意了，国家卫生研究院（NIH）最终在2021年公布了相关性。

到2020年8月，盖茨基金会、CEPI、Gavi和惠康的代表也开始质疑美国是否会与世界其他地区共享剂量。该基金会的代表，包括比尔·盖茨本人，将继续与欧洲高级官员举行几次会议，讨论确保公平获得疫苗的承诺。

据两位前美国官员和参与政府新冠疫苗项目的人士说，埃米利奥·埃米尼（Emilio Emini）是该基金会从事艾滋病毒和结核病研究的领导人之一，他在“曲速行动”中与美国官员就美国疫苗投资进行了交谈。埃米尼后来继续与拜登政府合作分发疫苗。

但没有承诺公平分配。

“政府的立场是，‘我们不要花太多时间讨论我们如何处理疫苗剂量，因为关键是首先获得疫苗剂量。’我们将获得有效的疫苗，然后我们将解决这个问题，”一位直接了解情况的人士说。

公平的承诺

到2020年9月，全球已有近100万人死于新冠肺炎，各国政府都在计算疫苗上线的时间。

至少有四家制药公司正处于或进入临床试验的第三阶段，美国和欧洲的官员越来越相信，世界将在今年年初看到其第一剂疫苗上市。

但在四大组织和ACT-A的顶级行列中，只有焦虑。病毒继续在世界范围内迅速传播，贫穷国家被抛在后面。

2020年9月10日，包括梅琳达·法兰西·盖茨在内的四个全球卫生组织的代表出席了ACT-A的第一次正式会议——在其成立五个月后。该活动标志着该财团正式推动开始加大捐赠活动，并敦促各国政府加强对病毒的国际反应。由政府官员和机构领导人组成的ACT-A财务委员会呼吁向包括CEPI和Gavi在内的参与该倡议的机构捐赠总计380亿美元。

ACT-A的监督和政治领导来自促进委员会，该委员会由世卫组织和欧盟委员会共同主办，成员包括来自不同国家的代表，包括该联盟的联合主席、南非和挪威。但日常决策是通过负责人小组做出的，其中包括来自政府、行业和民间社会以及全球卫生组织的代表。来自美国和欧洲的官员也与ACT-A的各个工作组保持定期联系。

Gavi与WHO、CEPI和联合国儿童基金会协调，率先为COVAX建立了一个汇集采购和融资机制——例如，该机制帮助低收入国家以每剂3美元的价格获得血清研究所的阿斯利康疫苗。惠康资助了治疗支柱，其他几个组织帮助资助和领导了ACT-A的诊断和卫生系统支柱。与此同时，根据《政客》和《世界报》的财务分析，盖茨基金会通过对全球疫苗和免疫联盟的承诺，为疫苗和治疗的开发提供了资金。

在2020年秋季ACT-A促进委员会会议的世卫组织宣读中，该财团在内部宣布，它已达成协议，以每单位5美元的价格向低收入国家提供超过1.2亿次新冠测试。盖茨基金会通过两项单独的数量担保，帮助为与SD Biosensor和雅培（Abbott）的交易提供资金。该协议标志着世卫组织财团的首批重大胜利之一。

但随着ACT-A筹款活动在2020年秋季期间的力度开始增强，来自民间社会的代表和更广泛的全球卫生界的健康倡导者开始对财团的内部运作以及决策是如何做出的提出质疑。

例如，外部全球卫生观察员不清楚ACT-A的合作伙伴机构从这些筹款活动中获得了多少，以及他们如何使用这些资金与制药行业达成交易——如果价格控制不到位，这可能会导致效率低下，或利益冲突。

“我们没有民主的问责机制来审查这些互动，”奥斯陆大学发展与环境中心副教授、公私伙伴关系应对大流行病研究项目负责人卡特里尼·斯托林（Katerini Storeng）说，“其中很多[ACT-A会议]不是正式会议......我们一直在努力获取文件和通信......[这将使]审查决策过程实际上是如何发生的，并确定它们是否受到民主控制成为可能。”

在世卫组织与ACT-A合作的代表表示，该倡议绝不应该类似于一个正式的组织或法律实体，而是一个允许这些团体同时扩大检测、治疗和疫苗生产规模的松散结构。因此，鉴于情况的紧迫性，没有太多的制衡。

“ACT-A已被设置为一个轻巧简单的支持结构，”ACT-A从2020年9月开始的第一次更新说。“其中一些……需要采取建设性的批评和学习的形式，而不是试图责怪别人。全球基金执行董事桑兹说，在极其不确定的环境中，需要实时解决很多问题。

这四个组织承诺——通过他们的赠款和投资以及通过ACT-A的形成——努力让世界上的每个人，无论他们住在哪里，都能平等地获得救生药物和注射。但随着大流行开始破坏经济，造成数百万人死亡，西方国家进一步向内撤退以应对健康危机，将资源用于国家努力，而不是在国外与病毒作斗争。

较富裕国家的“照顾好自己”的精神有效地消耗了全球抗击新冠病毒的资金，并且可以说是资源分配不当，因为该病毒不分国界。它还使资助这项工作的非政府组织对政策具有不同寻常的影响力。

“全球卫生的设计存在缺陷，”一位德国高级卫生官员说。“这个缺陷是需要这些慈善家来改善全球健康。多亏了他们，很多事情都奏效了，但有些事情却没有。”

到2020年10月，美国几乎没有迹象表明它愿意扩大其对新冠的国际反应。它为全球响应投入了最少的资源。

美国疾病控制和预防中心是为数不多的致力于帮助海外低收入国家抗击病毒的美国机构之一。相比之下，欧盟成员国与欧盟委员会和该地区的投资银行已承诺为较贫穷国家的疫苗、检测、治疗和经济复苏提供超过110亿欧元的资金。盖茨基金会已向各种组织拨款超过4.02亿美元来抗击新冠病毒。

与此同时，惠康已拨款2930万美元用于新冠数据建模、感染控制以及疫苗和治疗研究等方面。全球疫苗免疫联盟与盖茨基金会签署了一项协议，从血清研究所再提供1亿剂疫苗，使总数达到2亿剂。该基金会为旨在为印度和其他低收入和中等收入国家提供剂量的合作伙伴关系提供了3亿美元。

但这个计划也成为国家担忧的牺牲品。一年后，位于印度的血清研究所将在该国夏季激增导致数百万人死亡期间停止对新冠疫苗的所有出口。这种中断将使新冠疫苗的交货时间推迟数月。

推动捐款

在2020年11月美国大选前夕，唐纳德·川普总统淡化新冠病毒威胁严重性的努力与总统本人感染该病毒并且该国超过22万人死亡的事实发生了冲突。在欧洲，病例激增。在瑞士，ICU床位在11月已满负荷，情况被描述为“危急”。意大利每天的死亡人数飙升至700人，高于2020年4月以来的任何时候。

随着全球数字继续飙升，这四个组织试图锁定一个明确的国际测试、治疗和疫苗剂量分配机制。

但到2020年11月，ACT-A仍面临巨大的资金缺口，它在银行里只有100亿美元。

根据世卫组织当月ACT-A促进委员会会议的摘要，“需要为ACT-A提供紧急和更有力的政治支持和全额资助”。

2020年11月的一份新冠疫苗报告称，新冠疫苗打算在2021年底之前为中低收入国家提供至少20亿剂疫苗。到那个月底，世卫组织表示，新冠疫苗已经筹集了20亿美元——足以帮助它确保10亿剂。但世卫组织当时表示，到2021年底，新冠疫苗还需要50亿美元才能实现其目标。

新冠疫苗的领导者，包括Gavi的领导者，继续试图在公开市场上采购剂量，但有限的制造能力阻碍了进展。西方国家已经下订单，蚕食了生产进度。

高级疫苗政策专家埃尔德说：“火箭科学家没有预见到全球机制将很快被高收入国家的现实所扼杀，这些国家只会首先追求自己的个人议程。”无国界医生组织顾问。

伯克利说，新冠疫苗将高收入国家包括在其最初的剂量共享计算中，希望它们的纳入能让他们“对供应发展中国家更感兴趣”。但这直到很久以后才发生——到2021年年中。

与此同时，在非洲，非洲联盟和非洲疾病控制与预防中心的成员发起了一项不同的举措，在非洲大陆采购和提供剂量。他们发起了一项名为“非洲疫苗采购工作组”的工作，以确保非洲人民能够获得疫苗剂量。非洲领导人开始表现出他们对新冠疫苗没有信心的迹象。

“这是一个蓄意的全球不公平架构，”帮助非洲联盟获得疫苗的斯爵伍·马西伊瓦（Strive Masiyiwa）在次年的一次峰会上谈到疫苗不公平时说。“想象一下，我们住在一个村庄里，那里发生了干旱。不会有足够的面包，最富有的人抢了面包师，他们控制了面包的生产，我们都必须去找那些人，向他们要一条面包：这就是架构已到位。”

除了对资金问题的关切之外，民间社会组织和其他卫生倡导人士也越来越感到沮丧，因为这些全球卫生组织的未经选举产生的领导人——大多是来自西方国家的男性——在吸收其他行为者，包括来自它们试图帮助的低收入国家的代表方面几乎没有做什么。

一位美国高级官员将领导人等同于“阴谋集团”。

一位现任美国高级官员说：“每次疫情爆发时，都是同一个人打电话给同一个人。几乎没有多样性。”

所有四个组织都反驳了这一说法，称他们定期与来自他们服务的低收入国家的民间社会代表和官员接触。

非洲联盟的疫苗采购商马西伊瓦于2022年加入盖茨基金会董事会。

新的游说

整个2020年秋季，盖茨基金会和CEPI、Gavi和惠康的代表加大了游说和宣传力度。

据两名美国前高级官员称，比尔·盖茨、法拉尔、伯克利和哈切特都与美国官员和立法者进行了交谈，以争取他们对新冠疫苗、ACT-A和向国外捐赠疫苗的支持。

根据游说披露表格，在2020年最后一个季度，CEPI和Gavi共花费了超过10万美元在美国进行游说，部分原因是为这些组织的新冠运营提供资金。披露信息称，CEPI要求美国国际开发署每年向立法者提供2亿美元的支持。据川普前高级卫生官员称，该组织的代表还与美国国际开发署高级官员多次会面，以制定该机构在财政上支持CEPI的方式。出于类似的原因，Gavi花了大约数万美元游说国会和美国国际开发署的官员。

在欧洲，政府内部会议日程显示，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩于11月与比尔·盖茨会面，讨论增加非洲制造业的问题。2020年秋冬，CEPI、惠康信托基金和盖茨基金会还与欧盟委员会高级官员举行了七次会议。在英国，盖茨和包括辉瑞和强生在内的制药行业代表与英国首相鲍里斯·约翰逊会面，讨论了提高全球治疗和疫苗产能和供应的必要性。

盖茨基金会聘请了由美国政治学家伊恩·布雷默（Ian Bremmer）领导的咨询公司欧亚集团（Eurasia Group）撰写了几篇论文，向欧洲各国政府发表关于需要采取全球方法来对抗新冠病毒的论文。该组织在其中一篇论文中表示，德国“为ACT-A计划提供的资金份额将超过其自身的成本”。基金会德国、欧洲、中东和东亚团队负责人托拜厄斯·卡勒（Tobias Kahler）分发了这些文件，呼吁德国官员承诺为ACT-A的努力提供更多资金。

游说努力似乎奏效了。

2021年2月，时任德国财政部长奥拉夫·舒尔茨（Olaf Scholz）承诺为新冠疫苗追加15亿欧元。

欧盟于11月宣布，它将额外提供1亿欧元的赠款资金，以支持新冠疫苗基金，以确保低收入和中等收入国家获得未来的新冠疫苗。这些承诺补充了欧盟在今年早些时候为新冠疫苗承诺的4亿欧元担保。

12月，美国国会通过一项紧急资金法案批准了向Gavi提供40亿美元的承诺。

根据其促进委员会当月发布的一份报告，尽管在2020年底对Gavi做出了新的承诺，但ACT-A表示，它需要立即投入40亿美元，并在2021年额外投入230亿美元来帮助结束这一流行病。

与此同时，据两名美国前高级官员称，在美国，卫生部门和国家安全委员会的官员开始起草一份最终将接受美国制造疫苗剂量的国家名单。他们建立了美国盟友以及无力负担疫苗并需要帮助采购疫苗或帮助投资疫苗开发的国家的运行名单。

但一位前美国官员表示，川普白宫官员和“曲速行动”领导人拒绝了政府卫生界内部关于开始与其他国家达成运输协议的呼吁，认为美国人首先需要它们。

疫苗上线

2021年1月，新冠剂量开始在美国和整个欧洲大规模推出。免疫功能低下的成年人和老年人排在首位。

到2月，英国庆祝注射了1500万剂疫苗。但欧洲其他地区，尤其是东欧，尚未接种任何剂量。

由于欧洲官员面临欧洲药品管理局批准辉瑞、摩德纳（Moderna）和阿斯利康注射剂的时间过长的指控，这场危机席卷了该地区。美国通过“曲速行动”与制药公司建立了有意义的关系。然而，欧洲建立类似联系的速度很慢，这使得欧洲官员几乎不可能兑现他们的分销承诺。到3月底，只有11%的德国人接受了第一剂疫苗。

尽管疫苗接种运动刚刚开始，盖茨基金会已经在努力让政客们为即将到来的流行病做好准备。比尔·盖茨和梅琳达·法兰西·盖茨在给德国总理安格拉·默克尔的年度信中写道：“现在开始考虑下一场流行病还为时过早。”这封信主张增加对研发的投资，称像CEPI这样的组织“非常宝贵”。

如果整个欧洲的疫苗推广速度很慢，那么在低收入国家——尤其是在一些非洲国家，尤其是在撒哈拉以南非洲国家，它们基本上是不存在的。根据非洲疾病预防控制中心公布的数据，在1月的第一周，非洲大陆的死亡人数比前两周增加了50%，其中南非的病例占大多数。

直到美国和欧盟的人们收到他们的第一剂疫苗近三个月后，非洲才在2021年3月1日进行了第一剂注射。有了第一批货物，科特迪瓦和加纳发放了他们的第一剂疫苗。加纳官员在接受采访时表示，第一批的大部分资金流向了医护人员和免疫功能低下的人。

尽管如此，新冠疫苗仍无法确保为低收入国家的弱势群体提供足够的剂量。没有额外的制造能力可以生产按成本计算的剂量。

这四个组织的代表敦促西方国家开始考虑向新冠疫苗捐赠剂量。

“最初，这不是新冠疫苗想法的一部分，因为我们不认为应该通过捐赠来应对大流行病。我们认为应该有针对国家和多种剂量的命令和计划，”伯克利说。“其中一个问题是我们当时无法获得剂量。所以我们开放了捐款，那很复杂。”

第3章 未兑现的承诺

当美国和欧洲的人们排队接种疫苗时，他们相信最糟糕的新冠病毒很快就会过去，非洲国家却在努力控制疫情的蔓延。

在2021年春季在世贸组织（WTO）举行的一系列会议上，这种不平衡感如此强烈，以至于世界各地的官员都在讨论是否对新冠疫苗实施知识产权豁免，以便低收入国家可以开始研制他们自己的疫苗。

美国和欧盟反对豁免，令健康倡导者感到沮丧，他们认为此举表明他们与制药业密切合作。

非洲官员公开表达了对非洲大陆缺乏分配的担忧，担心他们需要通过外交手段争取捐款以保护他们的人民。其他人对大型制药公司拒绝与低收入国家分享他们的知识产权和技术诀窍表示失望——许多人认为这将有助于非洲的生产。

世贸组织总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦拉（Ngozi Okonjo-Iweala）在2021年3月的世贸组织会议上宣布：“疫苗短缺持续的每一天，人们都会付出生命的代价”。作为制造业的领导者，她呼吁疫苗制造商增加在发展中国家的生产。

制药业和一些领先的全球卫生机构长期以来一直反对放弃知识产权保护，认为这对扩大制造规模没有什么作用，尤其是在新冠的情况下。一位负责美国应对新冠肺炎疫情的前川普高级官员同意这一论点，称知识产权共享的论点是“胡说八道”。

这位前官员说：“认为这些非洲国家有能力自行制造——即使有知识产权豁免——的想法是幼稚的。”

对于其他健康倡导者来说，分享知识产权和技术知识被视为一个机会，可以极大地促进传统上被排斥的国家的自给自足，这种能力将延续到下一场危机。

“你在新冠上经历了这个关键时刻，就像在艾滋病（AIDS）危机中一样，在某个时刻我们可以说……当前的专利和药品获取制度是不公平的。这可能是我们改变这种状况的机会，”伦敦玛丽女王大学国际政治学教授哈曼说，“相反，你会看到像全球疫苗免疫联盟这样的机构，在欧盟和英国政府的支持下……转变态度，说，我们要做的是创建这个非常复杂的、不起作用的模型。”

世卫组织公开主张对新冠病毒治疗、检测和疫苗豁免知识产权，并试图采取措施，为中低收入国家缺乏疫苗分发提供临时解决方案。但是，它们都没有解决迫在眉睫的问题。

例如，2020年5月，世卫组织创建了新冠技术访问池，也称为C-TAP，该机制将允许制药公司共享其知识产权以及如何生产其新冠产品。药物专利池（Medicines Patent Pool）是一个促进自愿许可和汇集药物专利的组织，它为HIV药物实施了类似的机制，并且应该在促进许可交易方面发挥关键作用。

但是，洛夫说，盖茨基金会推动C-TAP不包括疫苗。另一位熟悉C-TAP讨论的人士证实了这一观点。

“C-TAP和药品专利池被告知要在2020年远离疫苗，”他说。

据知情人士透露，该基金会的论点是：知识产权不是与疫苗相关的问题，因此疫苗不需要成为新机制的一部分。

当时，全球健康倡导者将C-TAP的垮台及其无法起步的原因归咎于制药公司拒绝分享其知识产权或为其药物和疫苗提供更开放的许可。倡导者说，该运动得到了比尔盖茨的支持，他在整个职业生涯中一直是保护知识产权的坚定支持者。

比尔盖茨并不是当时全球卫生界唯一反对知识产权豁免的人。包括Gavi和CEPI在内的其他组织以及西方政府也没有对外支持该措施。

CEPI的首席执行官哈切特在2021年5月的《经济学人》播客中承认，知识产权是“可能阻碍疫苗生产的障碍的一个方面”。

“但我认为有一些途径可以创建不需要放弃知识产权的全球能力，”他很快补充道。

Gavi的伯克利也没有公开支持对新冠疫苗技术的知识产权豁免。他将在2022年4月继续在加拿大外交事务委员会面前表示，豁免不会对更早地向低收入国家获得剂量产生影响。“关键问题是技术诀窍，”他说。“专利并不是这里的阻碍因素。”

制药公司避开了C-TAP。该倡议本应允许共享知识产权的倡议启动前一天，当一名记者询问C-TAP的创建时，领先的制药公司的首席执行官参加了联合新闻发布会。

辉瑞首席执行官阿尔伯特·布尔拉（Albert Bourla）表示，虽然他“非常尊重许多人和每个人的意见”，并且听过有关知识产权的对话，但“我不得不说，在这个时候，我认为这是无稽之谈，而且在这个时间点也很危险。”

由于C-TAP没有交付，ACT-A领导人提出了所谓的“疫苗供量连接器”（Vaccines Capacity Connector）——一个可以增加全球新冠疫苗供应的系统。根据《政客》和《世界报》获得的一份背景文件的副本，该宣传的重点是让工业界参与自愿技术转让和提高低收入和中等收入国家的疫苗生产能力。根据该文件的元数据，该文件是由一名世卫组织官员撰写的，但当时来自日内瓦卫生档案的报道表明，这是参与ACT-A的各方共同努力的结果。

该计划的一部分要求建立一个内部技术转让中心，让低收入和中等收入国家有机会获得生产新冠疫苗的专有技术和必要的许可证。在对枢纽机会的简短说明中，它指出“知识产权不是[低收入和中等收入国家]的障碍。”

ACT-A促进委员会的民间社会代表斐法·拉赫曼（Fifa Rahman）在2021年3月的一次会议上提出了对“疫苗供量连接器"的担忧，称其“有大量行业参与，中低收入和中等收入国家和民间社会的参与几乎为零。”

“背景文件奇怪地指出，知识产权在低收入和中等收入国家中不是问题，这显然是错误的，因为我们今天看到很多低收入和中等收入国家提到了知识产权，”根据会议的公开记录，拉赫曼告诉理事会成员。

“疫苗供量连接器”从未公开启动。相反，世卫组织在药品专利池和ACT-A以及几个欧洲国家政府的支持下，在南非启动了一个疫苗中心。从那时起，该中心生产了据信是摩德纳疫苗的复制品。Moder摩德纳na从美国政府获得了10亿美元的研究资金，从CEPI获得了约100万美元，但它拒绝与该中心合作，这意味着为了将疫苗推向市场，该中心将需要重复该公司已经进行的漫长试验。

3月，摩德纳宣布永远不会在选定的低收入和中等收入国家以及南非执行其冠状病毒专利。然而，摩德纳首席执行官斯蒂芬·班塞尔（Stéphane Bancel）排除了直接与该中心合作的可能性，并在接受《政客》采访时表示，这“不能很好地利用我们的时间”。

“我们仍然是一家小公司，我们有44个项目正在开发中。因此，如果我需要将工程师派往mRNA中心，我需要解释我不会做或延迟哪些产品，”他说。

非洲被抛在后面

据两名直接了解此事的曾从事美国疫苗反应工作的人士称，到2021年3月，美国已获得足够的剂量，可以开始与世界其他地区共享。

在过去的几个月里，“曲速行动”与美国疫苗制造商的交易生产了数亿剂疫苗。

尽管供应不断增加，但发放剂量的速度很慢，即使是在美国的人也不例外。联邦政府制定了一套复杂的分配结构，根据该结构，各州每周都要订购和接收美国总剂量的一部分。各州政府制定了严格的规定，规定谁可以先注射疫苗。拜登新上任的白宫高层官员拒绝了政府内外开始在国际上捐赠疫苗的呼吁，担心他们需要保留剂量，以防出现新的变种或美国人未来需要两剂以上的疫苗。

当美国准备好分配这些剂量时，仍然存在如何在有需要的国家之间分配剂量的问题。

拜登卫生部门官员（其中一些人帮助川普政府起草了国际分配框架）建议新政府采用相同的公式。

随着美国库存的不断增加，拜登政府努力说服美国部分地区报名参加。许多居住在该国南部和西南部的人对疫苗的好处和潜在缺点犹豫不决，拒绝接种。美国高级卫生官员开始担心，如果病毒发生变异，对美国人口（包括接种疫苗和未接种疫苗）的影响。

然后，在4月底，于2020年底首次发现的Delta变体开始导致印度的病例和死亡人数大幅上升，印度的血清研究所是疫苗剂量的主要出口国。该研究所在盖茨基金会和全球疫苗免疫联盟的大力支持下，于2021年4月立即停止发货。当时的图像显示人们在万人坑中焚烧尸体。根据印度今年发布的一份报告，多达240万人死于这一波疫情。

盖茨基金会、CEPI和Gavi向拜登官员施压——就像他们全年所做的那样——开始向其他国家推出疫苗。

“[有]大量资金存在于这些[组织]中，”一位与四个全球卫生组织之一密切合作的人士说。“但与富裕国家所拥有的力量相比，它相形见绌。归根结底，如果您有制造商在您的境内运营，那么您对供应的去向有很大的发言权。”

在德国，盖茨基金会在2021年花费570万欧元（约合573万美元）游说各个机构和官员，部分是为了增加德国对全球疫苗工作的支持。

该基金会依靠注册在德国议会游说的28名工作人员以及从咨询和咨询集团布伦瑞克集团（Brunswick Group）聘请的专家。惠康同样在德国花费了大量资金——近100万美元。根据游说披露，Gavi于2020年在欧洲直接游说花费了25000至49999欧元，2月份与委员会官员就新冠疫苗和欧盟共享疫苗的计划举行了五次会议。从大流行开始，Gavi与委员会高级官员举行了17次会议，主要关注新冠和新冠疫苗。

在美国，CEPI和Gavi继续花费数万美元游说国会议员制定多项立法，这些立法将为美国国际开发署等机构的全球应对提供额外资金。熟悉盖茨基金会在华盛顿的外展活动的人士表示，其代表经常参加与立法成员和工作人员就新冠病毒和大流行防范的主题的会议。

据一位前美国卫生官员称，在2021年春季与这些组织的官员会议上，美国没有就集体捐赠剂量做出任何承诺。拜登政府已经开始双边捐赠少量剂量——直接向其盟友捐赠——但尚未在国际上或向新冠疫苗捐赠大量。双边战略让新冠疫苗的人们感到沮丧，他们认为财团是实现目标的最佳方式。

“一旦政府开始证明他们认为它可以比新冠疫苗更快地得到[疫苗]，他们确实接到了一些电话......令人沮丧，”一位前美国高级官员说，指的是四个组织官员的电话.

然而，美国确实同意在4月15日主持COVAX的投资计划，以便为该财团筹集资金。在会议上，美国宣布将在2022年之前向新冠疫苗捐赠20亿美元，这是它在2020年12月的支出法案中已经向Gavi承诺的40亿美元的一部分。

根据该组织的财务报表，全球疫苗免疫联盟在2021年总共筹集了100亿美元，高于2017年的15亿美元。但即使有了资金，该组织仍需要在拥挤的市场中寻找并确保疫苗供应。

为了帮助运送补给品，法国于4月从其国内付款中向新冠疫苗捐赠了10万5600剂新冠疫苗，并额外承诺提供50万剂。Gavi在当时的一份声明中说，这标志着新冠疫苗从高收入国家获得的第一批剂量捐赠。法国总统伊曼纽尔·马克龙（Emmanuel Macron）呼吁其他富裕国家效仿。同月，美国还宣布计划捐赠6000万剂阿斯利康疫苗的初始批次。英国和德国要到7月才能做出捐款承诺。欧盟领导人同意在年底前捐赠至少1亿支疫苗。

在美国官员与包括盖茨基金会在内的四个组织的领导人举行了数十次会议和电话会议后，拜登政府最终同意与世界分享剂量。但这一决定是在美国官员和其他在“曲速行动”（在拜登时代改名）中工作的其他人确定美国本身已经采购到足以满足需求的几个月后做出的。

“在某种程度上，盖茨基金会填补了美国通常会做到的空白，”一位参与为国际剂量共享分配网络提供建议的人士说。“如果他们没有帮助推动共享剂量或构建新冠疫苗的努力，我不确定谁会这样做。”

美国国家安全委员会发言人艾德里安·沃森（Adrienne Watson）表示，“美国已经……率先开展了全球疫苗接种工作。”

“在过去的15个月里，美国所做的不仅仅是领导全球新冠疫苗接种工作，”沃森说。“美国[是]第一个-也是唯一一个-放弃我们在交付我们订购的疫苗剂量方面的国家。”

5月，美国承诺到6月底再向世界其他地区捐赠8000万剂疫苗，其中很大一部分是向COVAX承诺的。该承诺本应有助于支持世卫组织到2022年年中为全球70%地区接种疫苗的目标。该声明是整个2021年夏季增加美国在海外捐赠的一系列举措之一。到夏季中旬，美国又做出了一项承诺——这次是为低收入国家提供5亿剂辉瑞疫苗。

Gavi的伯克利终于开始看到西方国家领导人开始意识到需要在贫穷国家消灭新冠，以免它们成为新变种的培养皿。

“从一开始，我们就说，‘只有所有人都安全了，你才安全。’我想大多数人都会点头说‘是的。’我不确定他们是否相信这一点，直到Delta变种在印度出现。我想当时人们会说，‘好吧，现在我们明白了。’”

但随着六月的临近，新冠疫苗仍在努力向世界各地的低收入国家提供大量剂量。它在近五个月内交付了6400万剂。相比之下，美国已经为62%的合格成年人接种了疫苗，平均每天注射220万针。大多数美国剂量直到几周后才到达低收入国家。

随着全球卫生界的一部分以及低收入国家的官员对日益严重的疫苗不平等感到沮丧，比尔盖茨继续推动制药行业的路线，即共享知识产权不会改善即时获取。

2021年4月25日在天空新闻（Sky News）上被问及是否允许共享疫苗配方是否有帮助时，比尔盖茨强调说：“没有。”他说，“世界上只有这么多疫苗工厂”，很难在另一个国家建立产能。“在这种情况下，阻碍事情发展的不是知识产权，”他说。

但在其他领先的全球健康倡导者看来，这是疫苗公平的一个——但不是唯一的——障碍。

西方政府囤积剂量可能是新冠疫苗确保剂量并将其分发给低收入国家的最大障碍。但是，全球健康倡导者认为，如果不能说服世界上一些最强大国家的领导人将更多的剂量转移给世界各地的弱势群体，共享技术和知识产权似乎是开始确保公平进程的最可靠方式当时说。

在盖茨接受天空新闻采访三天后，新冠疫苗知识产权豁免的僵局开始减弱。

4月28日，比尔·盖茨与美国贸易代表戴琦（Katherine Tai）举行了一次虚拟电话会议。两人讨论了增加疫苗分发和世界贸易组织正在讨论的知识产权豁免的提议。这是戴琦与四个全球卫生组织之一的成员第二次会面。根据会议的宣读，4月初，她与伯克利就同一问题进行了交谈。

尽管遭到盖茨等知名人士的反对，但戴琦在5月5日宣布，美国将支持放弃与疫苗相关的知识产权。这一重磅炸弹让欧盟措手不及，而各国领导人则争先恐后地重新评估他们的立场。马克龙和意大利总理马里奥·德拉吉（Mario Draghi）都公开表示他们可能对豁免持开放态度。

根据《政客》和《世界报》获得的德国政府文件，在美国宣布这一消息的第二天，比尔·盖茨和梅琳达·法兰西·盖茨就与默克尔通了电话。

德国总理府拒绝透露有关电话的进一步信息，称披露可能会对德国在国际组织的谈判地位产生不利影响，并可能损害双边外交关系。

但在与盖茨通话的同一天，默克尔的一位发言人告诉一家德国报纸，保护知识产权是创新的源泉，美国的提议将对疫苗生产产生严重影响。

该基金会没有回答有关盖茨与默克尔具体讨论的问题。但发言人说：“我们是广泛的全球卫生社区的一部分，我们认识到有些大门对我们敞开，而对其他人却关闭。我们非常重视这一责任，并用我们的声音来突出我们在低收入国家的合作伙伴的观点。”

5月7日，盖茨基金会首席执行官苏兹曼在一份声明中表示，该基金会支持“大流行期间的狭义豁免”。

当被问及比尔·盖茨和梅琳达·法兰奇·盖茨与默克尔通话一事时，基金会发言人表示，基金会代表“经常主张高收入国家与低收入国家分享疫苗剂量，并主张为COVAX和获取疫苗加速计划提供全额资助。”该公司拒绝就电话的具体内容置评。

发言人说：“我们是广泛的全球卫生界的一部分，我们认识到，有些门对我们敞开，而对其他人关闭。我们非常认真地对待这一责任，用我们的声音强调低收入国家合作伙伴的观点。”

疫苗接种速度放缓

整个2021年夏秋两季，当地情况越来越清楚，低收入和中等收入国家在从停机坪上取到疫苗后遇到接种问题。

制药公司在他们的合同中写了语言——非洲等地的东道国政府需要签署的合同——这阻止了公司潜在的责任问题。关于赔偿语言的争议以及随之而来的法律谈判阻碍了新冠疫苗卸载剂量的能力。

在一些国家，没有足够的卫生保健工作者来管理这些剂量。为了帮助非洲联盟实现到2022年为非洲大陆大部分人口接种疫苗的目标，世界银行承诺向非洲疫苗采购工作组提供更多资源，以支持为多达4亿人购买和分发疫苗，部分资金用于帮助各国建立更强大的系统来提供和管理疫苗接种。

但即使COVAX的努力开始缓慢推进，ACT-A的其余部分仍在努力起步。

10月15日，ACT-A促进委员会公布了外部咨询公司达尔伯格对其成功和失败的发人深省的评估。自该联盟成立以来，它对该联盟进行了混合审查，并指出ACT-A缺乏透明度。它说，该组织没有足够的民间社会参与，而且由于ACT-A内有影响力的行业代表，可能存在多重利益冲突。

报告称：“ACT-A范围的不确定性使得一些利益相关者很难判断其责任从哪里开始和结束。”

该报告强调了一项似乎运作良好的ACT-A计划。

2020年，帮助领导ACT-A治疗支柱的全球基金和联合国儿童基金会帮助发起了一项倡议，以确保向低收入和中等收入国家输送氧气——印度等正在努力应对的工具国家随着Delta变体病例的增加，2021年迫切需要。

2020年，帮助领导法治疗支柱的全球基金和联合国儿童基金会帮助发起了一项倡议，以确保向低收入和中等收入国家提供氧气——2021年印度等正在努力应对的工具国家随着Delta变体病例的增加的迫切需要。

根据达尔伯格的战略审查，到2021年6月，全球基金和联合国儿童基金会已拨款2.33亿美元用于氧气采购和80万个氧气供应。根据与ACT-A合作的世卫组织代表提供的数据，这些组织还为经历新冠激增的国家额外提供了2.19亿美元，其中包括向印度提供的7500万美元用于氧气供应。

但报告称，其他ACT-A举措——确保和分发检测、治疗和疫苗的努力——有望实现其最初的年底目标。

对于新冠测试而言，该领域参与者的迅速涌入本应使到2021年年中向低收入和中等收入国家提供5亿次测试的目标更容易实现。但根据2021年对ACT-A的独立审查，到6月底，诊断支柱大大未能实现其目标，仅采购了5亿次测试中的16%。

ACT-A机构将其目标从2021年的2.45亿次治疗下调至2021年底的1亿次。到6月中旬，仅分配了180万次治疗。

惠康的一位发言人没有评论分发治疗的具体时间，但将发现它们的速度描述为“惊人的”。

“主要的全球治疗试验......在几周内建立，”发言人说。

随着新冠工具——测试、注射和治疗——逐渐进入低收入和中等收入国家，当地的官员和倡导者变得越来越沮丧。

“事后看来，现在非常清楚的是，权力结构有利于北半球方而不是南半球，”世界银行前人类发展高级顾问奥卢索吉·阿德伊（Olusoji Adeyi）参与了关于ACT-A和现在是政策分析和咨询公司“弹性健康系统”（Resilient Health Systems）的总裁，他于2021年8月告诉《柳叶刀》（Lancet）。“这些权力结构削弱了[ACT-A]的功能，包括[新冠疫苗]。”

第4章 失败和继续前进的动力

尽管在2021年秋季对新冠疫苗的承诺越来越多，包括来自美国的另外5亿剂捐赠，但疫苗龙头的运行速度远低于预期。

全球疫苗免疫联盟和联合国儿童基金会的代表大力推动向低收入国家，特别是非洲国家提供疫苗，希望在今年年底前提供8亿剂疫苗——比最初计划在那时。

与此同时，越来越清楚的是，要实现世界卫生组织到2022年中期为全球70%的人口接种疫苗的目标几乎是不可能的。

“认为我们可以实现这一目标是天真的，”一位直接参与新冠疫苗工作的人士说。“目标很好。但只有实现了才是好的。”

Gavi的发言人说：“70%的目标是世卫组织的全球目标，而不是COVAX的目标。”

但即使剂量不断增加，疫苗接种率也有所放缓。在向非洲国家发放疫苗的过程中，当地社区流传着疫苗不安全的谣言。撒哈拉以南非洲的志愿者花了几个小时与社区成员一起试图说服他们去打针。

对于生活在加纳阿克拉东北五小时车程的农村的人们来说，疫苗犹豫源于他们对几乎所有参与购买疫苗的人——疫苗生产商、西方国家和试图在当地推广疫苗的全球卫生组织——的深深的不信任。当疫苗首次上市时，加纳的人们在CNN上看到美国人和欧洲人排队接种疫苗。疫苗又花了6个月的时间才到达他们的国家。

减缓疫苗在一些非洲国家推出的速度不仅仅是犹豫和冷漠。一些健康倡导者指出，新冠疫苗自身未能为各国应对分发疫苗的后勤障碍做好适当准备。

来自“玛塔哈里全球解决方案”（Matahari Global Solutions）、人民疫苗联盟（People’s Vaccine Alliance）和国际治疗准备联盟（International Treatment Preparedness Coalition）的研究人员在2022年8月的一份报告中采访了当地的众多专家，发现疫苗接种率滞后的原因有很多。

世卫组织驻索马里代表马努努尔·拉赫曼·马利克（Mamnunur Rahman Malik）在报告中对研究人员说：“我们面临干旱、安全问题以及与政治不稳定有关的问题的复杂性。”

报告称，靠近疫苗接种中心、对政府的不信任、不可预测的疫苗供应和战争也是疫苗接种率低的核心——伯克利坚称这些因素超出了COVAX的控制。

报告称，当地的卫生工作者也不得不做出不可能的权衡，因为一些国家选择将其有限的资源用于推广新冠疫苗，而不是通常的儿童免疫接种。

“我们在该国接种的新冠疫苗也导致了我们看到儿童患有麻疹的情况，因为这与我们用于推出新冠疫苗的免疫服务相同。在这样做的过程中，发生的事情是我们损害了儿童免疫[计划]，”马利克在报告中说。

非洲的疫苗接种工作最终在2022年放缓。在美国，疫苗接种覆盖率达到67%。但根据非洲疾病预防控制中心的数据，截至8月，在非洲，只有约20%的人完全接种了疫苗，包括老年人和免疫缺陷者在内的数以千万计的人容易受到这种疾病的最严重影响。

“坦率地说，如果你看看我们早期的疫苗，我们主要从COVAX获得阿斯利康的剂量，人们抱怨这些疫苗有很多副作用。它阻止了很多人接种，”加纳博尔加坦加地区的市政卫生服务主任波多西亚说。“当我们接种辉瑞和摩德纳时……人们收到了很多负面反馈。现在，我们在系统中还剩下很多疫苗。”

伯克利说，他为COVAX所做的工作感到自豪——它帮助在Gavi委员会指定为低收入或中等收入国家的初级系列中实现了近50%的疫苗接种覆盖率。

“如果你退后一步，这与历史相比是非同寻常的，”伯克利说。“但我们的目标是尝试在任何地方实现公平准入。我想我们都知道我们永远不会完美地到达那里。”

随着2022年的临近，其他分发治疗和测试的ACT-A计划也开始放缓。

换档

当公共卫生官员努力在非洲增加疫苗接种时，全球卫生界其他成员的关注点开始转向。这四个组织的领导人从仅仅解决新冠大流行转向讨论为下一次大流行做准备的方法。

在2022年2月的慕尼黑安全会议上，一些世界领先的全球卫生官员专心致志地讨论了如何将他们的社区推向新的方向——建立系统以帮助检测病毒并在下一次大流行中提供疫苗和治疗。他们的谈话——其中一个晚上在慕尼黑一家高档酒店共进晚餐——标志着这四个组织以及更大的全球卫生界战略转变的开始。

新冠还没有结束，但从西方政府筹集资金用于抗击这一流行病的国际工作变得越来越困难。病毒仍在传播，但病例开始下降。富裕的西方人的生活开始类似于新冠疫情之前的生活规范。

比尔·盖茨在对媒体发表讲话时多次表示，新冠病毒正在下降，应该将资金用于制造下一代疫苗等工具，以对抗下一次大流行。

重点的转变引发了全球卫生界的紧张局势，一些批评人士坚称，在全球数百万人仍需要获得疫苗剂量的时候，盖茨基金会及其合作伙伴的目光超越了新冠病毒。他们当时在接受《政客》采访时说，现在不是继续前进的时候。

世贸组织仍在就放弃新冠疫苗专利权进行谈判。2022年2月，世贸组织总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦拉带头与一小部分国家进行对话，鼓励他们达成协议。

“我们必须非常小心地工作，直到各方都对我们所处的位置感到满意，”奥孔乔-伊维拉在接受《政客》采访时表示，他指的是协议。总干事直言需要为尚未获得大剂量疫苗的低收入国家做更多工作。该豁免终于在六月通过。

在世贸组织谈判期间，四个组织的代表开始游说美国国会和欧洲议会成员，要求将更多资金专门用于大流行病的防范。

从2021年底到2022年，盖茨基金会、CEPI和惠康信托至少与欧盟委员会高级官员举行了五次关于大流行防范的会议，包括讨论新成立的欧洲卫生应急准备和响应局的工作，该机构的任务是确保根据游说披露表格，如果另一场健康危机来袭，欧盟拥有必要的疫苗和治疗方法。

据德国政府疾病控制机构称，在德国，惠康信托组织了一场关于大流行防范和应对的非正式专家会议，德国公共卫生研究所所长洛萨·维勒（Lothar Wieler）出席了会议。

根据该组织的游说披露表，仅从2022年初以来，Gavi和CEPI在美国就花费了23万美元进行游说。其中一些游说的重点是为抗击新冠病毒和为下一次大流行做准备获得额外的现金。

CEPI专门游说国会山的成员讨论一项名为《预防大流行病法案》（Prevent Pandemics Act）的新的流行病防范法案，该法案由华盛顿州民主党参议员帕蒂·默里（Patty Murray）和北卡州共和党参议员理查德·伯尔（Richard Burr）提出。这项尚未推进的法案列出了美国应该如何为准备下一次大规模传染病爆发提供资金。

CEPI发言人说：“应对新冠大流行、实现疫苗的公平获取以及为未来的流行和大流行做准备是全球性的努力，只有在政府和多边机构的政治支持和持续投资下才能实现。因此，与世界各国政府的对话是CEPI工作的重要组成部分。”

据参与该法案起草的两名人士称，CEPI试图帮助制定该法案的研发资助标准。该组织即将启动一项新计划——它可以用来筹集数十亿美元的资金。该计划名为CEPI 2.0，旨在在下一次大流行后100天内开发出疫苗。CEPI在提交给制定该法案的立法者的评论中表示，“看到这项立法对监管改革的实质性贡献，以及对病毒家族和重点关注病原体研发工作的热情，令人鼓舞。”

“总的来说，应该在整个法案中加强语言，以强调美国在大流行防范方面的参与应该而且必须与包括CEPI在内的全球合作伙伴的工作联系起来，”CEPI对该法案的评论说，根据《政客》和《世界报》获得的副本。

CEPI的发言人表示，立法者征求了该组织对该法案的意见。

在3月份的CEPI捐助者会议上，全球健康领域的一些最有影响力的人物在伦敦的科学博物馆会面，一年前该博物馆已开始部分改建为新冠疫苗接种中心。但是来自全球卫生组织的世界领导人、首席执行官和工作人员并没有在那里谈论新冠病毒疫苗。相反，重点直接放在下一次大流行上。

CEPI要求捐助者提供35亿美元，以便它可以开始为未来的大流行开发疫苗库。它在最近的筹款活动中筹集了不到一半的资金，而惠康和盖茨基金会的认捐都超过了大多数政府。

CEPI应急响应小组负责人妮可·卢瑞在该组织的捐助者会议结束后接受《政客》采访时说：“我们的需求还不到我们认为需要的一半。”

“这是一个持续的挑战，”卢瑞说，他指的是CEPI为大流行防范筹款。“我会说，当事情发发时，仍然没有资金机制来处理。”

由于资金短缺，CEPI求助于美国和其他资助者试图填补这一缺口，拜登在他的预算提案中为该组织提出了5亿美元（未来五年为每年1亿美元）。

4月，Gavi与德国一起举办了自己的筹款会议，重点关注COVAX——这项倡议仍因未完成工作而受到全球卫生界部分人士的抨击。该组织表示，它需要额外的52亿美元来帮助数百万弱势群体接种疫苗。它获得了48亿美元的承诺。德国承诺提供4.35亿美元，欧盟委员会承诺提供8200万美元。

批评人士说，现在，随着这四个组织继续向下一次流行病转变，几乎没有迹象表明他们正在为自己的表现做出巨大的不同，部分原因是他们的失败没有得到真正的公众清算。

总部位于日内瓦的国际与发展研究所（Graduate Institute of International and Development Studies）全球卫生中心联席主任苏瑞·穆恩（Suerie Moon）说，在确保公平获得新冠疫苗方面，如果不花点时间认真考虑什么是有效的，什么是无效的，这将是“一个巨大的错误”。

这四个组织表示，他们已经对其新冠工作进行了内部审查，但并非所有组织都将这些调查结果公之于众。

重复过去的错误？

随着2022年初全球疫苗分发放缓，全球中低收入国家的数百万人仍然无法获得足够的医疗对策。

ACT-A曾承诺到2021年年中为中低收入国家提供5亿次检测。治疗团队设定了到同年底向中低收入国家提供1亿次治疗的目标根据2021年达尔伯格关于ACT-A目标的报告。

截至2022年6月，ACT-A进行了超过1.4亿次测试。世卫组织代表表示，他们无法准确计算ACT-A帮助提供了多少治疗，但该倡议的发言人表示，该联盟共花费了990万美元将药物运往全球中低收入国家。它还提供了价值2.6亿美元的氧气供应。

现在，健康倡导者担心让世界为下一次大流行做准备的使命已经在重复当前危机期间所犯的错误，包括未能投资公共卫生资源来管理剂量。

“我认为ACT-A的创建——COVAX的创建——我认为是出于非常好的意图。我担心我们不会花时间......真正反思什么有效，什么无效以及为什么，”拜登政府的史密斯说。

伯克利在解释为什么COVAX难以实现它的一些疫苗目标时表示，如果当地没有更强大的卫生系统来吸收剂量并将它们分发给人们，它能做的就只有这么多。

“发展中国家的疫苗覆盖率普遍低于西方，这是有原因的，”伯克利说。“在这种情况下，非常不同的是，我们使用的卫生系统已经不堪重负，无法为您提供基本服务。他们不是为了进行这场大流行所必需的数十亿剂、成人疫苗、老年人疫苗接种而设立的。这是一个基本真理。任何坐在那里说‘数字不一样’的人对物理上可能发生的事情都不现实。”

批评人士说，ACT-A的领导人意识到这个问题为时已晚。参与该联盟的机构试图在大流行期间加大努力，以加强低收入国家的卫生系统——以使他们能够更容易地获得和分发检测、疫苗剂量和药物的方式建立他们的公共卫生部门。但据与该财团合作处理该问题的两名人士称，该计划的资金来晚了。根据ACT-A自己的数据，卫生系统支柱仅收到了该财团总捐款的7%。

伦敦玛丽女王大学国际政治学教授哈曼说：“这一直是大流行防范的问题——如果你真的想在全球卫生方面建立复原力，你实际上只是建立有效的卫生系统和基本的公共卫生保健，”说。“一旦你接触到疫苗的花里胡哨，以及所有这些创新技术——这真的很重要，也真的很令人兴奋。但它忽略了一些基本点，即你需要对任何事情做出反应，而这是一个良好的[公共]卫生系统。”

长期以来，对盖茨基金会工作的批评一直是缺乏对加强传统卫生系统的关注。该基金会“投资于孤岛或像消灭脊髓灰质炎这样闪亮的东西，他们不投资于建设医院、建设初级保健、实验室、监测能力，所有这些都是大流行防范的重要基础，”乔治城大学专攻公共卫生法的大学教授戈斯汀说。

盖茨基金会坚持认为，其员工与当地公共卫生领导人密切合作，其代表主张在新冠期间加大对加强卫生系统的投资。该基金会的发言人说，它通过全球疫苗免疫联盟和全球基金帮助资助加强卫生系统的项目。

“毫无疑问，不是每个人都同意我们或任何人应对这一流行病的方式。关于纳入低收入国家的声音并从一开始就与他们互动：这是我们工作的核心，”基金会监测和流行病学副主任斯科特·道威尔（Scott Dowell）说。“而且我认为，如果人们认为我们没有这样做，那就是对基金会运作方式的误解。”

回到未来

比尔·盖茨的最新著作侧重于建立一个特别工作组的必要性，该工作组可以部署到世界各地爆发疫情的地方，以帮助补充当地公共卫生工作者。

“在全球层面，我们需要一群专家，他们的全职工作是帮助世界预防流行病，”盖茨在他的书中写道。“它应该负责注意潜在的爆发，在它们出现时发出警报，帮助控制它们……并组织演习以寻找系统中的薄弱环节。”

在投资方面，盖茨基金会、惠康基金会和CEPI已承诺支持创新技术以应对下一次大流行，包括新型监测系统以及疫苗和诊断技术。很少有全球卫生领导人宣布专门针对加强卫生系统的承诺。

目前，这四个组织的领导人正在广泛讨论融资机制，以帮助支持世界应对下一次大流行，包括在世界银行设立一个新基金。目前尚不清楚该基金是否可用于处理卫生系统问题——该基金的重点仍在考虑之中。

尽管最近几个月在美国和欧洲发生了所有旨在应对大流行病的游说，但官员们在承诺资金方面的行动缓慢。例如，在美国，白宫内的一个办公室去年起草了一份650亿美元的预算，用于说明联邦政府将如何开始扩大规划以应对另一场大规模的传染病爆发。但官员们表示，随着政府致力于防治猴痘，该战略正在缓慢推出。

随着新冠病毒病例在全球范围内稳定下来，西方政府正在撤回其国际应对工作，这让卫生倡导者担心，政府不仅将再次无法加强自己的卫生系统，而且也无法加强低收入国家的卫生系统。

猴痘的爆发进一步引发了人们的担忧，即世界对另一场大流行毫无准备，如果没有政府的大力支持，生活在较贫穷国家的人们将无法获得与生活在美国和欧洲的人们一样的救生药物。

“这件事你需要算一下。温和地说，七国集团和20国集团在大流行中出现的方式非常令人失望，”一位与这四个组织之一合作并要求保持匿名以更自由地谈论疫情的人说。全球医疗保健状况。“完全缺乏领导力。在公平获取这个问题上，人们发表了重大声明，但他们根本没有贯彻到底。”

如果没有政府介入以带头应对大流行病，这四个组织及其在全球卫生界的合作伙伴将再次成为唯一能够领导世界应对毁灭性疫情的实体。

“他们的资金来自自己的能力和/或捐赠和信任。但当他们涉足多边事务时，谁来管他们呢？”一位美国前高级官员说。“我不知道这个问题的答案，这个很具挑衅性。”

报告原文
How Bill Gates and partners used their clout to control the global Covid response — with little oversight