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北京对8万亿土地出让金出手 土地财政有变 影响巨大


2021-06-14 居安 分享到Twitter 分享到Facebook 分享到Telegram |  国语 |  粤语

6月14日,据《多维》报道,日前,中国财政部发布红头文件,将包括土地出让金在内的四项由地方政府征收的非税收入,改由由中央政府垂直管理的税务部门统一征收。据中国财政部数据显示,2020年中国中国国有土地使用权出让收入高达人民币8万4142亿元,中国地方政府的“土地财政”也由来已久。由税务部门统一征收,是否意味着中国“土地财政”有变?

中国的“土地财政”始于上世纪八十年代,改革开放初期,毗邻香港的深圳被确定为经济特区,但中国政府囊中羞涩没有多少资金投入深圳,只能给予深圳优惠政策令其自谋发展。深圳市从香港引入了土地招拍挂制度,通过出让国有土地为深圳发展筹集资金,后这一制度推向全国。

客观地说,土地出让收入确实解决了中国很多城市发展的第一桶金问题,中国城市化的飞速发展土地出让金功不可没。各地政府以土地出让金投入公共基础设施建设,进而推动土地价格上涨获得更多的土地出让金,在这一循环中城市快速扩张、城市化加速。但当各地政府越来越依赖土地出让金,卖地冲动越来越大时,“土地财政”弊端凸显。当然,更大的问题在于,由推高土地价格引发的房价高企,已经危及社会经济稳定,呈现泡沫化的趋势。

中国财政部数据显示,2020年地方一般公共预算收入为18万3439亿元人民币,地方政府性基金预算本级收入为8万9927亿元,其中国有土地使用权出让收入8万4142亿元。土地出让金占地方财政收入的45.87%。可见中国各地政府对土地出让金的依赖,尤其是三四线以下城市,本就造血能力薄弱,没有土地出让金恐怕连公务员工资都无法保证。

此外,地方政府通过城投平台,以土地担保获得的融资性收入,一般都不算入土地出让金,实际上各地政府对“土地出让金”的依赖只会更大,越是不发达地区越是依赖。正因为中国各地政府对土地出让金依赖极大,针对“土地财政”问题,中国政府极为慎重,既要抑制地方的卖地冲动,维护房地产市场的稳定,又要不削弱地方政府的执政能力。

事实上,自1990年初分税制改革以来,中国中央政府从地方政府手中收走了大部分财权,与此同时地方的事权并没有减少,形成了事权与财权的分离,通俗地说就是地方人多事多钱少、中央人少事少钱多,“土地财政”在某种程度上可以说是对这一缺陷的补充。也是因为如此,此次中国财政部将地方土地出让金改由税务部门征收,对地方“土地财政”、土地出让金“出手”的概率极低。

此次将土地出让金改由税务部门征收,中国政府的意图可能在于摸清家底,将地方政府土地出让金的收入支出情况摸清,同时纳入规范化管理,中国人民大学财政金融学院教授朱青将其总结为“税务收、财政管、部门支、审计查”的多部门共管模式。即由税务部门征收非税收入,并纳入财政预算管理,再由相关部门或单位将这笔收入支付给用款单位或个人,整个非税收入的“收、支、管”全过程都要接受审计的监督。

当然,在一项改革推出前摸清家底是中国政府的常规操作,土地出让金、“土地财政”及与之相关的房地产领域也确实到了非改革不可的地步。但因牵连太大,又不得不慎重对待,可能通过抑制土地市场、房地产市场的过热,保持市场稳定,进而通过经济发展乃至适当的通货膨胀消解“土地财政”,才是中国政府真正的计划。
 



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