中国借海外基建项目笼络人心 美国不甘落后出猛招

7月16日，据《华尔街日报》报道，有一个新的潜在买家正在对这里的一个老旧船厂进行投资评估，它就是美国政府。

为了对抗中国不断扩大的全球经济影响力，华盛顿方面在对外援助方面采取了新的方向。美国现在不像最近几十年那样只是对外提供贷款或促进商贸往来，还在海外投入真金白银以推进美国的国家安全利益。美国希望港口、蜂窝网络和其他战略资产都掌握在友方的手中。

处在美国对外援助最前沿的是国会在2019年全面改革的一个机构，即美国国际发展金融公司（U.S. International Development Finance Corporation，简称DFC）。

美国众议院外交事务委员会（House Foreign Affairs Committee）级别最高的共和党议员麦考利（Michael McCaul）说：“这是一个非常重要的投资工具，我们必须与中国竞争。”

川普（Donald Trump）政府任内曾迅速利用DFC，与希腊官员商讨收购上述船厂事宜，向埃塞俄比亚提供贷款让后者放弃使用中国华为技术有限公司（Huawei Technologies Co.）的5G网络设备。

拜登（Joe Biden）政府希望更进一步，以遏制中国疫苗外交等手段的影响。由发达民主国家组成的七国集团（Group of Seven, 简称G7）上个月宣布了一项名为“重建更美好世界”（Build Back Better World）的新倡议，承诺为较贫困国家的基建项目提供数千亿美元资金，直接同中国的基础设施计划展开竞争。

美国官员称，DFC是落实该倡议最强有力的工具。DFC计划总计投资600亿美元，超过G7其他六个国家的可投资资源总和。DFC首席运营官David Marchick称：“我们今年的投资额将超过DFC历史上的任何时期，以实现拜登的愿景。”

美国领导人称，与中国相比，DFC所提供资金的附带条件较少，而中方贷款可能附加高息、需使用港口等硬资产做抵押以及要求选用中国供应商等条件。DFC的目的是刺激私营部门投资，而不仅仅为美国公司考虑。

与DFC密切合作的白宫官员、副国家安全顾问Daleep Singh称，中国支持的项目带有不透明、苛刻的强制性条款，DFC及G7相应机构的目标是提供更好的选择。

中国在世界舞台上采取了新的咄咄逼人的姿态，这让华盛顿方面重新聚焦对外援助策略。DFC是今天罕见的两党共同努力的结果，得到了国会以及川普和拜登政府的广泛支持。

对外援助发展中国家本身是有风险的，DFC仍有可能在遇到障碍后退出希腊和埃塞俄比亚的项目。国会仍在讨论哪些国家有资格获得资助。去年夏天，DFC一度要资助伊士曼-柯达公司（Eastman Kodak Co., KODK）的新冠原料药生产，但后来因一系列风波而暂缓，但在其他方面，DFC一直专注于海外投资。

DFC是战后美国对外援助的最新工具，美国的战后对外援助途径还包括帮助重建欧洲的马歇尔计划（Marshall Plan）和向发展中国家提供经济和灾害援助的美国国际发展署（U.S. Agency for International Development）。华盛顿方面推出这些项目是为了加强与盟国的联系，阻止共产主义的蔓延，并为美国公司打开市场。

苏联解体后，援助范围扩大了，小布什（George W. Bush）于2003年启动的总统防治艾滋病紧急救援计划（President's Emergency Plan for AIDS Relief）等举措，用于改善撒哈拉以南非洲的医疗保健。一些国会的批评者说，美国的援助失去了重点。随着中国“一带一路”倡议（Belt and Road initiative）的提出，这一问题再次变得尖锐起来。该倡议于2013年首次提出，旨在打造一个现代版的古代丝绸之路（Silk Road）贸易路线，包括一个由港口、铁路和其他项目组成的全球网络，这些项目主要由中国公司建造，并使用了国有银行提供的至少4,000亿美元资金。

特拉华州民主党参议员孔斯（Christopher Coons）认为，中国的软实力为其赢得了朋友。作为专注于非洲的对外关系小组委员会委员，他访问了贝宁的一家医院，美国为该医院提供药品和培训方面的资助。

“但如果你是走进这家医院的贝宁人，你不会知道这些。”孔斯说。医院外面的一个中文标识牌明确说明，一家中国公司翻新了这家医院。

这样的经历，再加上非洲领导人对中国基建行动的评论，促使他决定支持相关立法，使美国拥有一个可以替代“一带一路”的计划。该法案赢得了两党的支持。民主党希望加强美国的对外援助计划。国会共和党人和川普政府则认为，这是一个与中国政府较量的机会。

美国国会在2018年通过了由民主党参议员孔斯和田纳西州共和党参议员Bob Corke牵头制定的《BUILD法案》。该法案将现成的援助机构美国海外私人投资公司（Overseas Private Investment Corporation）转型为DFC。

新机构于2019年12月投入运作，由国务卿主持。DFC的投资上限（本质上相当于信用卡限额）上升到600亿美元，是旧机构的两倍。而且没有规定要求它支持只涉及美国公司的项目。这样DFC就可以更容易瞄准被认为至关重要的通讯项目。美国在通讯行业缺少一家重量级的跨国公司。

DFC每年会收到一笔联邦拨款，用于行政和其他方面开支。DFC及其前身的投资基金从未出现过财年亏损，尽管并无法律要求其盈利。DFC的任务是在回报美国纳税人与外交政策和国家安全目标之间取得平衡，这些目标包括制衡专制政府和促进发展中国家的经济增长。

早期试点

2019年末，DFC公布了首批计划，其中一项是向一家总部位于内华达州的公司提供不超过1.9亿美元贷款，在美国、新加坡、印尼和帕劳之间建造世界最长的海底光缆，以作为华为建设的海底网络的替代方案之一。

在川普时期获委任为DFC首任首席执行官的Adam Boehler表示，他那时能轻而易举地接触到任何发展中国家的领导人。

“各国对于见DFC负责人比见美国国务卿还要激动，”Boehler说。“这可是真金白银。”他已于今年1月美国政府换届期间卸任该职位。

DFC的潜力很快在希腊显现出来。由于希腊在富裕水平方面不满足条件，最初没有资格获得DFC援助。2016年，中国航运巨头中远海运集团（Cosco）斥资逾3.1亿美元收购了雅典郊外比雷埃夫斯港的51%股份。中国国家主席习近平称这笔投资是“一带一路”倡议在欧洲的“龙头”项目。

在中国开始施加政治压力，要求希腊在国际争端中支持中国之后，希腊对该交易的满意度很快就减弱了。中远海运集团的支出用在了庞大的港口设施内，而雅典居民获得的经济好处寥寥。

美国驻希腊大使派亚特（Geoffrey Pyatt）认为DFC在希腊可以发挥作用，特别是在离比雷埃夫斯不远的Elefsina船厂。希腊官员表示，中国买家可能会尝试抢购该船厂，但希腊方面更倾向于美国投资者。

希腊发展和投资部长Adonis Georgiadis在接受采访时说：“美国将在这一领域发挥重要影响力，这对我们来说很重要。”他说，政府必须帮助希腊造船厂，“我们不能把一切都交给中国”。

2019年底DFC投入运作之际，美国驻希腊大使派亚特曾成功游说国会将希腊纳入其援助范围。他联系了Boehler、希腊官员，还有希望收购Elefsina船厂的希腊-美国工业集团Onex SA。

Onex首席执行官Panos Xenokostas表示，他希望得到美国的援助，因为中国公司借助政府补贴成为十分强大的竞争对手。他在接受采访时说：“中国公司在造船业务方面获得了极大规模的资助。”

经过政府的牵线搭桥，Onex去年与该船厂的私人股东达成了一项收购该设施并对其进行现代化改造的临时协议。Onex承诺在10年内投入逾3亿美元用于投资和偿还债务。希腊法院正在审核这项交易，可能在今年秋天作出裁定。

DFC前高管Caleb McCarry说，该公司讨论了一项价值大约数千万美元的长期贷款。该公司的多名现任管理人士说，由于担心该项目的财务可行性，这一项目还处于不确定的状态。

中国外交部的代表没有回应记者就本文提出的置评请求。中国外交部副部长乐玉成本月早些时候表示，美国推动基础设施项目融资的新举措只能证明中国的“一带一路”倡议“是正确之路、未来之路”。

Boehler的另一项交易是与埃塞俄比亚达成的。这个东非国家对于美国打击与基地组织（al Qaeda）和伊斯兰国（Islamic State）有关的恐怖主义组织的努力非常重要。Boehler是医疗健康行业的企业家，还曾担任过美国卫生与公众服务部的领导人。

Boehler在2019年访问埃塞俄比亚时，向当时刚刚获得诺贝尔和平奖的埃塞俄比亚总理艾哈迈德（Abiy Ahmed）询问了基建投资机会。埃塞俄比亚那时正在向私营无线运营商开放国内电信市场，该市场长期由政府垄断、服务不可靠。

埃塞俄比亚此前一直使用华为和中兴通讯股份有限公司（ZTE Co., 000063.SZ, 0763.HK, 简称：中兴通讯）的通讯设备。根据中非研究倡议（China Africa Research Initiative）和波士顿大学全球发展政策研究中心（Boston University Global Development Policy Center）的数据，从2006年到2013年期间，中方提供了31亿美元贷款用于中兴通讯和华为在埃塞俄比亚的通讯基建项目。美国认为华为和中兴通讯构成间谍活动威胁，但这两家公司均已否认这一说法。

Boehler当时了解到，一个英国对外援助机构正商谈资助由伦敦无线巨头沃达丰空中通讯公司（Vodafone Group PLC, VOD.LN）牵头的对埃塞俄比亚无线网络的投标。他询问英国同行和沃达丰，DFC是否可以参与其中。

Boehler说，沃达丰当时正考虑使用中国公司的设备，因为其成本低于美国批准的来自瑞典爱立信（Ericsson AB）、芬兰诺基亚（Nokia Corp.）和韩国三星电子（Samsung Electronics Co.）的替代设备.

Boehler表示：“我们很乐意这么做，但你能拆除华为的设备吗？”他还称，使用非中国设备的成本将增加约4亿美元。DFC同意以低于商业条款的利率提供多达5亿美元贷款来作为补贴。

在竞投埃塞俄比亚的无线牌照时，沃达丰面对的其他竞标者只有一个：南非的MTN Group。MTN是华为和中兴通讯的长期用户，其方案的部分资金来自中国国有的丝路基金（Silk Road Fund），该基金旨在为“一带一路”提供金融支持。

今年5月，埃塞俄比亚宣布了唯一的赢家：得到美国支持的沃达丰牵头财团。

该交易或许不会导致中国设备被拒之门外。沃达丰并非必须借入相关贷款；该公司表示，仍有待敲定使用哪些设备供应商。

目前也尚不清楚美国是否想要继续提供此项贷款。美国国务卿布林肯（Antony Blinken）此前曾批评埃塞俄比亚政府不允许人道主义援助进入该国的提格雷地区，他说有可靠的报道显示，在当地发生暴力冲突期间有侵犯人权的行为。

DFC的一位发言人称，DFC和其他美国机构正监控提格雷的局势，“并将仔细考虑这对于向沃达丰牵头财团提供的任何潜在融资会有什么影响”。埃塞俄比亚政府发言人说，人道主义团体几数月来一直可以进入该地区，该国政府的侧重点是借助该通讯项目等举措改善人民的生活。

参议员孔斯并不惊讶于DFC已面临挑战。他说：“在发展中国家进行开发和基础设施投资本身就是有风险的，这就是问题所在。”

新一届政府

副国家安全顾问Singh说，拜登政府认为DFC是其最强大的对外援助工具之一，因为DFC的投资上限很高，而且可以灵活地提供贷款、股权融资、援助款和保险。他表示，白宫正将DFC的重点放在四个领域，即健康、技术、气候变化和性别平等。

今年3月，在拜登与“四方安全对话”（Quad）的其他三方澳大利亚、印度和日本的领导人会面后，白宫要求DFC与这些盟友合作开展一项健康计划。DFC请求美国驻印度大使馆物色可以合作的制药公司。印度是全球最大的疫苗生产国之一。

这促成了疫苗生产商Biological E Ltd.的董事总经理Mahima Datla与Marchick和其他DFC管理人士的通话。Datla回忆称，他们说，如果你能获得资金，你还能再多生产多少疫苗？

Biological E此前已同意生产至少6亿剂只需注射一针的强生公司（Johnson & Johnson, JNJ）新冠疫苗，每月生产5,000万剂。她表示，DFC的贷款将使她能够在海德拉巴的工厂增加第三条装配线，每月生产1亿剂。

Datla和DFC管理人士在不到一个月的时间里就达成了一项初步协议，并希望尽快完成该协议。该协议要求Biological E在2022年底前至少生产10亿剂疫苗。

DFC管理人士称，虽然推动发展中国家的医疗保健是潜在投资背后的主要动机，但提供可以替代中国疫苗外交的方案也是一个原因。