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香港的灾难应急管理可以被中国各大城市借鉴 有效


2021-07-23 居安 分享到Twitter 分享到Facebook 分享到Telegram |  国语 |  粤语

7月23日,据英国BBC新闻报道,中国河南省会郑州经历暴雨洗礼,引发震惊全国的大规模水灾,人命伤亡严重。多个居民区断水、断电,居民得四处搜购瓶装水、干粮等应急。

中共中央总书记习近平要求各政府部门加强统筹协调,强化灾害隐患巡查排险,加强重要基础设施安全防护,提高降雨、台风、山洪、泥石流等预警预报水平。同一时间,民间激辩,如此重大灾难责任谁属,争论这次暴雨到底是否真的像执政党宣传机关所称,是“历史最强降雨”,也有人质疑当地“海绵城市”建设有否兑现。

也有网民尝试借鉴其他城市管理应对水灾的经验,香港、丹麦哥本哈根、纽约,都是被热议的案例。

香港是否如此值得借鉴?

血的教训,汗的结晶

7月20日郑州水灾造成伤亡的消息传出后,不少中国网民开始讨论能从哪里借鉴灾害预报与应急机制,以免重蹈覆辙,香港是其中一个被提起,具有相当先进经验的城市。

香港无疑是一座处于华南台风最前线的海岸都市。1841年1月英国正式占领香港,1883年皇家香港天文台成立,主理气象预报。自有纪录以来,香港最严重的风灾是1962年造成183人死亡或失踪的台风温黛,雨灾则是1972年的“6·18雨灾”,超过130人死亡。

香港的台风预警系统早于1930年4月底,由皇家香港天文台召集的“远东气象服务总监研讨会”之决议建立,经过多年演化,分1、3、8、9、10号五级,俗称“风球”,一旦发出8号烈风信号,市内多数活动基本停止,居民应留在家中避风。

但是单纯针对暴雨的暴雨警告信号,一直到1992年5月8日,一场造成四人死亡的暴雨下来,才触发港英政府专门制定面向大众的黄、红、黑三色暴雨警告信号。

在台风、暴雨和其他天气警告信号之上,香港保安局还制定了《天灾应变计划》,从灾前准备、受灾期间应变到灾后善后,从政府部门到公用事业应当肩负哪些角色和责任,均清晰列明。

一场台风吹袭的预警程序通常会这样推进:热带气旋迫近,天文台勘定要从3号强风信号改发8号烈风或暴风信号前,一般会提前两小时透过媒体机构发布预告,如果正在上班、上学,企业雇主须按照政府指引与事前协商,陆续让雇员下班,学校也会开始安排放学。

同一时间,各专营巴士公司、港铁与客轮公司都会加班疏运,客轮公司尤其会陆续发布港内线(横渡维多利亚港)和港外线(来往离岛)末班渡轮时间。8号风球发出之后,渡轮最先停止服务,巴士公司视乎不同路线的客流、路况等宣布停运或维持“有限度服务”,电车也会陆续停运。港铁一般会维持服务一段时间,然后逐渐减班、降速,但通常维持除新界西轻铁以外的全线服务。

这时候,广播电台与电视台角色十分重要。在没有24小时新闻台之前,各电视台至少每小时插播一次风暴消息,不断播报交通信息、最新风暴灾情等消息。电台从8号风球发出起转成台风广播模式,持续播报同类资讯,并每15分钟广播天文台风暴消息。绝大多数市民此时已经回家。

如果升级发出9号烈风或暴风增强信号,甚至最高的10号飓风信号,港铁将即时停运非地下路段,但地下路段依然会运营至当天末班车为止。

台风远离香港,风球降至8号,而天文台准备进一步下调至3号前,一般也会提前两小时通过广播电台、电视台与网络等媒体预告,让公共交通机构开始准备。改发3号风球,市面就会上演比平日尖峰更繁忙的通勤场面,但此时巴士、港铁等已经就位疏运。

相比于台风信号,在黑色暴雨信号下,不直接宣布停工、停课,但政府指引要求雇员寻找安全地方躲避,要是尚未出门就不该上班,已经上班就该留在室内。公共交通与广播机构一般正常运作。

但学校系统与银行金融系统的停班安排能帮助减少通勤人数。特区政府教育局在8号风球发出前一般已发布停课令,除非8号风球在05:30以前由3号风球取代,否则停课继续;如果3号风球进一步撤换为1号戒备信号,甚至取消全部信号,则学校在下午恢复上课。

香港银行公会明确政策,8号风球或黑色暴雨警报如在12:00前撤下,则各银行会在情况许可下,于两小时内开门营业;香港交易所规定,若8号风球或黑色暴雨警报在09:00至11:00之间撤下,香港股市将从13:00恢复交易,若在11:30至12:00间撤下,股市在14:00恢复。

2018年超强台风山竹吹袭香港,没有造成严重伤亡,但市面遭受严重破坏,大批市民在8号台风信号解除之后按习惯赶紧上班、上学,却发觉公路、铁路交通因塌树等原因仍然瘫痪。特区政府继而新设“极端情况”宣告,以期日后避免“风球”解除之后市面通勤混乱。

显然,单靠暴雨信号并不足够。从英治年代到特区成立,各种各样的渠道疏理,新界地区河道拉直,到香港岛西部巨型雨水隧道工程,都在帮助地面洪水往地下排放,减少淹水威胁。

香港防灾、救灾:行之有效,自动就位

罗信堂是香港赛马会灾难防护应变教研中心总监。中心在2014年成立,挂靠于香港医学专科学院,以“促进社区抵御灾害能力,建设香港在地区及国际上的灾难防护应变训练领导地位”为宗旨。

罗信堂2020年3月出任总监前,刚从香港特区政府消防处高级助理救护总长一职退休,是身经百战的灾难救护员。他也曾被借调到特区政府保安局参与修订各种应变计划。他说自己无法评论这次郑州水灾是否存在事前准备不足等问题,但说:“从报道上看,那天郑州一小时雨量201.9毫米,即差不多香港‘黑雨’的三倍——我们70毫米就得发黑色暴雨警告信号。”

罗信堂对BBC中文记者说,“这样的雨量落在香港,以香港现在的配套能否应付?我不敢说,但是香港一直以来所准备的是‘高严重性’与‘高发频率’的状况,”意思是说,暴雨为香港带来的风险偏高,而暴雨在香港发生的密度也很高。

“纵使情况极罕见,不是代表什么都做不了,或者什么都不用做,而是可以制定一些应对措施。”

罗信堂向BBC中文记者解释说,为某种灾害做风险评估,首先要看该事件所能产生的后果有多严重,以及事情发生的频密度,两个风险系数相乘来得出风险高低,再根据“4T”原则去制定风险管理预案:

终止(termination)——例如暴雨之下安排停止上班
转移(transfer)——把风险转介,例如预先购买保险
处理(treatment)——以火灾为例,要去检视楼宇消防花洒等是否有效运作
容忍(tolerate)——压制风险的技术尚未存在,或者资源投入极其庞大,则去制定应变计划,以防万一
这样的原则套用到香港本身,就是一代又一代的天气警报系统,与灾难应急预案。

郑州这次水灾最引起公众批评质疑的,是郑州地铁五号线与京广路隧道淹水。官方数据表明,已有至少12人死于当日地铁进水事故。在中国大陆也有运营地铁系统的港铁公司(MTR)马上被媒体追问其香港铁路系统有何防护措施。

港铁公司对媒体称,公司有“一系列预防措施”应对香港可能出现的恶劣天气,包括在每年台风、雨季临近前检查防洪设备和铁路设施,也有应变计划应对因天气而引致的突发情况。

1910年建成的九广铁路曾在1931年发生暴雨冲毁路基导致列车脱轨,造成12死20伤的严重事故;1979年香港地下铁路开通以来,到2007年12月“两铁合并”成港铁公司至今,虽然地下车站因水管破裂等因素淹水之事偶有发生,但从未发生淹水致死事故。

罗信堂谈到,任何应变系统要做到有事时自动就位,都需要官方与市民磨合,这也牵涉到预警系统本身,以及不同部门的协调与沟通,更重要是不时举行演习,哪怕是沙盘推演,从中找出应变计划本身不足或过时之处,并予以更新订正。

从历史报道与铁路爱好者网站资料所见,港铁至少每10年就会测试各跨海路线位于海底隧道两端的防洪闸门,确保海底隧道因任何原因淹水,都不至于波及维多利亚港两岸的隧道与车站。

港铁近年也曾发生大批乘客因台风滞留车站避难,遭投诉物资不足的事件。港铁官网信息称,各车站在台风期间有“台风班”职员当值,照顾乘客,准备了3万包饼干与瓶装水应急。

制度再好,也不忘自救

罗信堂对BBC中文记者指出,据教研中心在山竹台风吹袭之后所进行的一次民意调查所见,多达60%受访香港市民平日毫无防灾准备,这是香港防灾制度仍有缺陷的其中一项。

他说,天灾有效应变牵涉到自救、互助与配合政府三方面。香港民众的自救意识不低,但台湾、日本等地方已在陆续推行社区为本,邻里互助的救灾预备。在配合政府方面,以位于香港新界的一些低洼农村地区为例,救难人员会专门到场安排撤离避灾,并协同处理村民不愿配合离家时出现的各种情况。

罗信堂举例说,家庭应日常储备三天份、便于长期储存的应急粮水,也应备有“逃生包”以便随时撤离。

他感慨,在气候变化问题如此明显的今天,个人防灾、危机意识非常重要。

“要是在那过程中,大家有危机意识,还没听到预警就已经行动起来,那就已经减少了一个人的伤亡了。就算他不懂得灾害评估,一听到预警就懂得配合,那又少了一个伤亡了。要是能做好这两步,说不定伤亡已经是零了。”



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