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拜登的“印太战略”仍然缺乏经济支柱 亚太再平衡9月才开始


2021-10-26 居安 分享到Twitter 分享到Facebook 分享到Telegram |  国语 |  粤语

10月27日,据美国之音报道,拜登星期二(10月26日)通过视频参加了东盟-美国峰会,这是拜登政府推进美国“印太战略”的最新努力。再过几天,就是美国推出“亚太再平衡”战略10周年的日子,虽然拜登政府还没有明确宣布本届行政当局的 “印太”战略,但是,有分析人士指出,拜登政府最近推出的几个重大措施显示,奥巴马政府时期提出的“亚太再平衡”战略在拜登政府时期终于得到执行。

拜登政府提升与东南亚国家的关系

拜登星期二参加了东盟-美国峰会,这是美国总统在时隔四年之后首次参加这个峰会。美国总统上次参加东盟-美国峰会还是在2017年,当时的总统川普出席了在马尼拉举行的峰会,此后他一直缺席。

根据白宫的声明,拜登在峰会期间宣布计划拨款多达1.02亿美元,以扩大美国与东盟的战略伙伴关系。这笔拨款将用于东盟疫情后的恢复、帮助东盟应对气候变化、促进东盟的经济增长和人才发展等项目。此外,拜登还强调了美国与东盟之间战略伙伴关系的重要性,强调扩大美国与东盟在卫生、气候、能源、交通和促进性别平等和公平等方面的高层合作的新努力。

白宫说,拜登还承诺向东盟成员国提供4,000万剂新冠疫苗,并提供超过2亿美元的紧急卫生和人道主义援助用于抗击新冠。向东南亚国家提供新冠疫苗也是包括美国、日本、澳大利亚和印度在内的四方安全对话(quad)三月份作出的承诺。

美国-东盟峰会后,拜登还将通过视频参加星期三举行的东亚峰会。东亚峰会将汇聚东盟和包括中国在内的印太地区的其他国家。中国总理李克强将通过视频出席本次峰会。

路透社星期一援引美国官员的话说 :“总统参加这些峰会表明了我们对于该地区、自由开放的印太地区的承诺以及支持我们合作伙伴的安全与繁荣的承诺。”

澳大利亚悉尼大学美国研究中心主任阿什利·汤森德(ashley townshend)10月20日在该中心与美国亚洲协会共同主办的有关拜登政府的印太战略时说,拜登政府令人感觉美国已经整体回归。

他说:“这届政府使美国重新回到了应对疫情和经济复苏的最前沿。它也开始再次支持人权问题、气候变化、参与多边架构等等。所以这是一种美国整体回归原状的感觉。“

路透社的报道援引分析人士的话说,拜登与东盟十国领导人的会晤显示,拜登政府希望与美国的盟友和伙伴一起,共同“顶回” 中国。不过,美国官员没有特别提及拜登出席峰会与应对中国的关系。白宫的声明中也没有提及中国。

虽然东盟被视为美国抗衡中国的关键,但是拜登政府却被批评并没有足够重视与这个有10个成员国的东南亚国家集团的关系。分析人士说,相对于拜登政府上任后立即对亚太大国日本、韩国和澳大利亚展示的重视,拜登政府与东盟的关系有些滞后,直到最近才有所改进。

6月,美国常务副国务卿温迪·谢尔曼访问印尼、柬埔寨、泰国;7月,国防部长劳埃德·奥斯汀访问新加坡、越南和菲律宾;8月初,国务卿安东尼·布林肯连续多日参与东盟框架下的高层视频会议;8月下旬,副总统卡玛拉·哈里斯到访新加坡和越南。

美国企业研究所的亚洲安全问题专家扎克·库珀(zack cooper)在接受美国之音采访时说,拜登这次与东盟国家领导人的视频会晤很重要,但是拜登今年晚些时候应该亲自前往东南亚。

他说: “我认为这真的很重要,很多(东盟)领导人还没有机会认识拜登。我认为这届政府直接与他们接触很重要。我认为总统今年秋天晚些时候访问东南亚也很重要。他去过一次欧洲,他很快还会再去一次。他还没有去过亚洲。目前,我们在东南亚有些落后,我们必须作出一些弥补。 ”

这也是库珀所说的拜登政府应该将外交资源向亚太倾斜的一部分。他在最近的一篇关于美国“亚太再平衡”战略的文章中指出,美国总统需要对亚洲投入“时间和精力”,总统应前往亚洲,发表演讲,阐述美国的目标以及如何投入资源实现这些目标。

从“四方”到“三边”,美国“亚太再平衡”的真正开始

相对于拜登政府与东南亚国家联盟的关系,美国与亚太其他盟友和伙伴的关系更是得到了加强。为展示“美国回来了”的决心,拜登内阁官员在上任之初就频繁与亚太地区和印度洋地区的盟友和伙伴展开接触,特别是日本和韩国。今年4月和5月,拜登还在白宫先后会晤了日本首相菅义伟和韩国总统文在寅。

9月24日,拜登在白宫会晤了来自日本、印度和澳大利亚的领导人,这是拜登出任美国总统后首次举行面对面的“四方安全对话”(quad)峰会。在此之前,四方领导人已经举行过视频会晤。

在此之前,9月16日,美国、英国和澳大利亚还宣布达成澳英美三方安全合作协议(aukus)。不少分析人士指出,这是美国“亚太再平衡”战略的迟到的兑现,标志着美国的全球战略真正向印太倾斜的开始。

根据这项协议,三方将开展防务和高科技领域的密切合作。这个协议中最引人注目的是美英两国将向澳大利亚提供核潜艇技术,并帮助其建立一支核动力潜艇舰队。1958年,美国与英国签订协议分享过核潜艇技术之外,从未向其他任何盟友输出过这一敏感技术。

最新的报道说,新西兰已经向澳大利亚、英国和美国敞开了加入aukus的大门,以促进网络技术。不过,新西兰方面也表示,不会参与核动力潜艇开发。不久前,英国国防参谋长卡特称,aukus未来也可能包含日本、加拿大和新西兰等。

这些都被认为是拜登政府在亚太棋盘上的重大举措。澳大利亚悉尼大学美国研究中心主任汤森德认为,拜登政府印太战略的一个重要成就还在于拜登政府还将与中国的竞争国际化,拜登政府成功地将欧洲带到了印太地区。

欧盟9月16日公布了一项旨在促进欧盟与印太地区的经济、政治和防务关系的新战略。北约成员国不仅派遣舰机响应美国的号召来印太地区开展“自由航行”,还频繁参加由美国主导的地区性大规模联合军演。

“亚太再平衡”十年,和美国战略重点向印太转移的延续性

十年前,2011年11月17日,时任美国总统的巴拉克·奥巴马在澳大利亚国会发表演讲,阐述他对美国在亚洲角色的看法。他说:“我们在该地区的持久利益要求我们在该地区持久存在。美国是一个太平洋大国,我们将在这里留下来。” 奥巴马还说:“让我们明确一点,对21世纪的亚太地区,美利坚合众国将全力以赴。” 这次演讲标志着奥巴马政府“亚太再平衡”战略正式推出。

根据奥巴马的阐述,美国的全球战略重心从欧洲和中东转向亚太地区。根据奥巴马,美国的“亚太再平衡”战略包括: 第一,美国在亚太地区维持强大和现代化的军事存在;第二,美国强化与地区盟友和伙伴的关系,与地区组织加强接触 ; 第三,继续与中国发展合作性的关系,欢迎中国的和平崛起和繁荣;第四,通过区域贸易协定扩展经济伙伴关系。第五,与区域新兴国家建立伙伴关系。

该战略所列出的方针大多数是针对美国与亚太盟国以及东南亚国家关系而制定的,但是,中国认为,奥巴马政府的“亚太再平衡”战略就是为了遏制中国的发展,制约中国在亚太地区事务参与的影响力。

2017年1月,唐纳德·川普就任总统。川普在上任三天后签署行政命令,退出《跨太平洋伙伴关系协定》(tpp),令奥巴马的亚太再平衡战略遭受重创。不过,川普政府当年推出了“自由开放的印太战略”。当时, 有分析人士指出这是“新瓶装旧酒”而已,他们认为奥巴马政府和川普政府的两个战略有很强的连续性。quad正是在川普总统任内得到了提升和强化。

自从2017年川普政府推出“自由开放印太战略”后,美国决策圈便以“印太”一次取代了过去常用的“亚太”一词。2018年,美军的美国太平洋司令部正式更名为印太司令部。

2021年1月,民主党拜登就职后,特别是他的团队里挤满了亚洲专家以及奥巴马时代的外交幕僚时,有关“亚太再平衡”战略将卷土重来的说法一直不断,但拜登政府继续沿用“印太”的说法。

今年3月,拜登与日印澳其他quad领导人一道在《华盛顿邮报》发表文章,宣布“致力于维持一个自由、开放、安全与繁荣的印太地区”。

拜登政府虽然还没有宣布本届政府的印太战略,美国国务卿布林肯(antony blinken)9月23日与东盟国家外长举行视频会议前表示,今年秋天,美国将发布新的全面印太战略。这个印太战略将“建立在我们对一个自由、开放、相互联系、具有韧性和安全的地区的共同愿景之上”。

美国国安会印太事务协调员坎贝尔(kurt campbell)曾提出美国必须重新深入介入印太地区。坎贝尔也是奥巴马时代”亚太再平衡”战略的主要推手之一。

坎贝尔在拜登政府上台前夕在《外交事务》杂志发表题为《美国如何巩固亚洲秩序》文章说, 印太地区需要力量平衡;需要一个区域国家承认的合法秩序;需要一个由盟国和伙伴国组成的联盟去应对中国对力量平衡和合法性发起的挑战。他认为,这一策略可以确保印太地区的未来是力量平衡,并能在21世纪继续保持开放,而不是一国独霸的和重走19世纪划分势力范围的老路。

根据坎贝尔的说法,在建立力量平衡方面,华盛顿应该保持在印太地区的前沿部署的态势,同时加强与亚太(或印太)地区国家尤其是盟国和伙伴国之间的协调行动,尤其是在发展这些国家非对称性军事能力以遏制中国潜在的强势举动。

关于合法性,坎贝尔说,美国必须结束破坏盟友体系的活动,参加地区峰会,展开经济接触,进行跨国合作。

坎贝尔特别提到了锻造广泛联盟的必要性。他说,美国不应去创建一个事无巨细都加以关注的大联盟,而应寻求创建一个针对个别问题而定制或特别设立的机构,例如英国提出的民主十国(七国集团成员国加上澳大利亚、印度和韩国)。其它形式的联盟包括把重点放在军事威慑上的quad四方安全对话以及印日合作投资基础设施建设等。

拜登政府目前在印太地区的做法与坎贝尔在这篇文章中阐述的战略有很多相同之处。

美国企业研究所的亚洲安全问题专家库珀认为,经过三届政府,美国战略重心对亚太地区转移已经无容置疑,唯一的挑战是美国如何有效实施这样的战略。

他说:“每当我与美国官员或是议员交谈时,他们最想谈论的就是亚洲。所以美国的注意力一定会转向亚洲。现在美国面临的挑战实际上是如何让这种转移更有效。不仅仅是谈谈而已,而是在军事态势、经济参与和外交外展方面真正所做的事情。我认为这届政府很有可能这样做。”

拜登的印太战略仍然缺乏经济支柱

库珀认为,拜登政府目前所做的一切都很重要,但是拜登政府印太战略的最大问题是经济支柱的缺乏。

他说:“亚太再平衡得到了执行。我认为aukus很重要,quad的四方领导人面对面的会晤也很重要,但是最大的确实是亚太地区需要一个经济战略,但是,这一点还没有显现。”

库珀认为,没有一个积极的区域经济战略,美国所说的回归印太都是“空洞”的。不与印太地区进行经济接触就意味着美国未来在设定劳工、环境和其他21世纪贸易的准则方面都会变得没有影响力。

在川普政府退出《跨太平洋伙伴关系协定》(tpp)后,在日本的领导下, tpp的最初几个成员国成立了《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定 》(cptpp)。2021年1月,英国正式申请加入cptpp, 成为第一个申请加入的非创始成员。2021年9月16日,中国申请加入。近日,台湾政府也申请加入《跨太平洋伙伴全面进步协定》(cptpp)。

库珀认为美国申请加入cptpp 目前有相当的难度,因为推进贸易自由化的理念目前在美国政界并不流行。

他说: “现在你看到华盛顿的政界人士,无论是共和党还是民主党对贸易越来越持怀疑态度,尽管许多美国人认为贸易对他们有利。我必须提醒你的是,人们对贸易的看法与政界人士支持达成实际贸易协议的意愿之间存在脱节。我认为这个问题会很快得到解决。”

澳大利亚悉尼大学美国研究中心研究员苏珊娜·帕顿(susanna patton) 认为,拜登政府并没有兴趣加入。帕顿最近在亚洲协会和悉尼大学美国中心共同举办的有关拜登的印太战略的研讨会上,在被问到拜登政府是否为印太地区推出有效的经济战略时,她说:“很可悲,这是一个非常简短和简单的故事,就是(拜登)政府对区域贸易安排进行了研究,但是不感兴趣。这其中最显著的就是前身为tpp的 cptpp。”

帕顿说,美国在亚太推进的跨境电子贸易协定最终也不了了之。 更重要的是 拜登政府不再说“亚太地区是经济增长最有活力的地区, 美国必须在那里,即使是为了自己的利益”这样的话。

她认为,美国加入cptpp可能有两个转机,一个是中国的正式申请加入,另一个机会是美国举办2023年亚太经合组织会议。



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