上海不“忠诚”酿大祸 习近平治下政治生态不准官员自治

来源：思想坦克

作者：赤安超 德国某安全战略研究中心研究员。愿尽力通过一种非简化的思考及描述，回归人与社会本有的复杂。

在此轮疫情爆发以前，上海的抗疫模式似乎提供了一个不同于中国其他城市的版本，有媒体和线民甚至使用“防疫天花板”一词称赞该地在疫情期间既能快速有效扑灭病毒，又能将防疫实践做到高度人性化。

今年一月，《环球时报》曾发文称赞，上海防疫部门仅将一家位于静安区的奶茶店划分为“中风险地区”，展现了中国精准而又灵活的抗疫政策，以此回击西方媒体对中国在疫情期间採用严酷封锁策略的指责。在确认了五位确诊患者属同一传播链后，地方官员仅仅封控了确诊者所工作的奶茶店。届时，这块只有20平米的“全球最小中风险区”一度登上微博热搜。对比有的城市“因少量确诊者封一座城”的严苛措施，在上海通常只将确诊者所居住的居民楼单独划分为风险区的做法，在中国赢得了广泛的公众认可。

然而，就在两个月后，民众心中的“上海神话”破灭了。三月的最后一个周日，上海宣佈了“分区封控”措施，下令关闭非必要的企业，并且暂停了公共交通。虽然名义上并非“全面封锁”，但实际情况已与之相差无几。在此之前，当地官员们曾公开表示，对一座拥有2600万人口的国际金融商业城市採取全面封控，恐付出难以想像的代价，因而会继续採取针对性的管控办法，以减轻因防疫来带的损失。

从精准、小范围的封控，以较大限度减少社会成本，到对“清零”目标展现高度“忠诚”——即使在Omicron的影响下，实践“清零”政策的难度加大、成本抬升，并且导致次生灾害频发、引发民怨，官员们依旧将这种广泛而严格的封锁措施认定为最佳防疫策略——这样的转变背后，是否存在更具结构性的解释？

本文将以本轮上海疫情治理作为“引子”，并结合其他相关案例，将防疫期间的政策实践及其社会影响置于社会治理的框架下，以审视当下中国的社会治理模式，并总结习时代中国社会治理所具有的特点。

习时代的中国社会治理

在2017年十月的十九大报告中，当局援引了列寧主义无产阶级先锋队的思想，指出“带领人民不断创造美好生活”是党的永恒目标。在“提高保障和改善民生水准，加强和创新社会治理”一节中，当局解释了中国社会治理的具体含义。在中国，社会治理被描述为建立某种理想体系，既能帮助达成“为人民服务”的目标，也能灵活应对来自各界的挑战，维持党中央对国家各个层面的控制。

习时代的中国社会治理旨在保障一个“整体”或“全面”的安全环境。在一定程度上，它包含了主流西方各国对“国家安全”（national security）的理解。不同的是，这种理解下的社会治理主要侧重于两个内部安全维度：一是对官僚系统的控制，二是对社会秩序的维护。

首先，成功的社会治理包含对一系列问题的有效解决，例如，公共资源配置、针对人为或自然灾害的风险防控、制止异议、预防和管理社会冲突等。然而，对这些问题的解决在具体的制度背景下存在优先顺序次序，尤其是当不同的目标发生冲突的时候。

再来，社会治理的过程需要採用一种“恩威并施”的策略，即既通过运用强制性手段，迫使个人参与到社会治理的相关环节中，也需要一定程度的“收编”，激励个体加入合作。总体而言，社会治理一来要为广大群众提供基本的公共服务，维护政权的长治久安，二来则要确保中央的政令能被畅通无阻地执行，并且，下放给行政官员的权力不会被曲解和滥用。

在此基础上，笔者认为习时代中国社会治理的特点集中表现在以下三个方面：一，强调党员干部的“纯洁性”，以“忠诚度”为首要指标重构官僚系统内部的政治生态；二，运用监控设备和大资料系统，强化中央的资讯整合和分析能力，以有效实现对官僚体系和群众的控制；三，为在短期内快速实现治理目标，常常採用“运动式治理”的方式，以对中央相关政策实施“收尾”，确保当局政令能起到有效管控干部官员和群众行为的作用。下文将结合本轮上海疫情防控中出现的有关现象和其他相关案例，对以上三个方面逐一进行阐述。

以“忠诚”为底色的政治生态进一步削弱了官员的社会治理能力

在中国官场，由于官员的任免基于一种“自上而下”的考核体系，因此上级将自己的亲信安排在重要的公共职位上，并不是什么新鲜事。但习时代社会治理的一大特色却特别突出强调官员的“政治觉悟”和“忠诚度”。

十八大以来，北京当局以“反腐”为名开展了一系列针对官僚体制内部的清洗运动。去年针对政法系统和各级、各领域“一把手”及其领导班子的高调整顿显示出当局并未对审查活动“偃旗息鼓”，反而有加大力度之态势。

并且，“忠诚”二字在对官员们的谈话中经常被提及。去年，中央党校中青年干部培训班开班式上，官员们被告知，“理想信念坚定和对党忠诚是紧密联繫的，理想信念坚定才能对党忠诚，对党忠诚是对理想信念坚定的最好詮释。理想信念坚定和对党忠诚都不是抽象的，二者都必然在现实的日常生活和工作实践中不断得以体现和彰显……理想信念坚定在政治上、思想上、行动上必然表现为对党忠诚”。

一方面这种严酷的政审让官员们“战战兢兢”，生怕一次失误便让自己丢了“乌纱帽”，于是表现出一种对政策的过度解读和回应。例如，在一些没有确诊病例的地方，官员们在公路上设置路障，导致国务院要求地方政府不得擅自关停主要道路、港口和机场。为了尽快将感染者及密切接触者送入集中隔离点，官员们对几十个城市、数以亿计居民的生活按下了“暂停键”。当实现“清零”与高水准的“政治觉悟”、“忠诚度”掛鉤，并通过绩效系统呈现，那么在此施政逻辑下的社会治理将往往无法兼顾“程式正义”以及考虑政治目标外的其他社会成本。

另一方面，则引发了下级官员对上级的政治献媚。四月十七日，广西壮族自治区代表投票确定了广西出席党二十大候选人预备人选名单。在讲话中，代表们使用了如“永远拥戴领袖、捍卫领袖、追随领袖”等表达，向北京当局献忠。事实上，这样的政治献媚已不是第一次。从时任共产党天津市委员会书记李鸿忠的“忠诚不绝对，就是绝对不忠诚”，以及公开表态拥护“习核心”，直至次年当选中共中央政治局委员，到现任北京市委书记蔡奇称赞习近平为“英明领袖”、《深圳特区报》以〈真正把习近平总书记重要讲话精神刻进骨子里，融入血液中，落到行动上〉作为内页通栏大字标题……这些跡象都似乎表明，官员在工作或讲话中展现出某种“政治忠诚”变得愈发重要且受用。

然而，部分官员高调的政治表态可能会在官员群体中产生一定程度的“同儕压力”，从而演变成一种系统性的、起到改造“政治生态”作用的结构性力量。当这样的表态在社会治理中占据越来越高的比重时，也就意味著官员需要花更多时间在对自己“忠诚形象”的维护上，以给上级留下“服从”、“听指挥”的印象，但同时也意味著，靠解决实际问题为出发的社会治理将越来越不受官员重视。

以资讯通信技术为依託的社会控制手段无法突破传统体制的固有壁垒

习时代中国社会治理的另一个特点是，依靠广布的监控设备和大资料系统，实现一种治理程式的自动化。2015年，中国国家发改委的一份档曾把这类资料监控系统不仅描述为一种打击犯罪的有效方式，更是加强“社会管理”及“维护国家安全和社会稳定”的重要机制。疫情的发生给北京当局以充分理由，运用数位监控，强化其对官僚系统和群众的控制。

健康码、行程码等数位监控工具，对公民的私人资讯，如地理位置、旅行史、核酸检测结果及疫苗接种史等，进行了大范围的搜集。它以简单的“信号灯色”（绿、黄、红）区分人群，拥有决定公民是否能进入相关公共场所、採取哪种隔离政策——限制公民行动范围的权力。

然而，自健康码有关应用在疫情期间被广泛投入使用以来，中国各地均出现过因系统资料库崩溃致使健康码载入失败，或因属地管理标准不一致导致健康码随意“变色”所造成的一系列社会治理乱象。这些问题背后更多折射出的是技术应用所依赖的社会制度场景。换句话说，技术问题只是表像，“隐性”而又错综复杂的制度性因素，让社会治理所遭遇的困境通过“显性”的技术问题呈现。

去年十二月，西安“一码通”经历了两次系统崩溃，导致大量民众无法乘坐公共交通工具。澎湃新闻在〈西安“一码通”和它的分包公司〉一文中指出，“西安『一码通』资讯技术平臺专案的多个子项目以『单一来源』採购方式分包给数家公司”，而“单一来源”採购的原因为“用户制定”，也就是“西安市大资料局指定西安电信要求把具体的子专案分配给各家开发商”，而“一码通”专案部门对平臺建设经费项目绩效的自评综述是：“根据年初设定的绩效目标，专案自评得分100分，专案全年预算数2538.22万元，执行数2538.22万元，完成预算数的100%。”由于该事件中各类资讯不透明，引发了众多关于经费去向的猜测。

虽然西安市委组织部在今年一月发佈消息：西安市大资料资源管理局党组书记、局长刘军同志因履职不力，停职检查，但公众对于“是否由于官员腐败，导致健康码研发经费不足、致使系统设计存在缺陷”的疑问并未得到合理答覆。

在本轮上海疫情中，网上曝光的一段“上海市民与疾控中心专家对话”的录音里，疾控中心专家直指上海官方所使用的“健康云”数位平臺存在系统漏洞——无论民众的新冠检测结果为阴性还是阳性，系统皆显示为阴性，而阳性患者需要通过人力系统另行通知。这显示出，现有的资料平臺不仅存在严重的功能缺陷，并且无法取代甚至减轻行政系统对传统资讯传递手段的依赖。

在健康码投入使用两年后的今天，各行政属地依旧“各自为营”，导致在不同地区迁移的民众可能需要安装多个健康码应用。本年度全国两会召开前，全国人大代表、广州医科大学附属市八医院感染病中心首席专家蔡卫平谈到其准备提交的，关于健康码全国统一管理的建议。他指出，由于各地自行开发各自的健康码系统，资料库由不同的部门建设及管理，而不同地区健康码的主管单位又分属不同系统，导致各地、各部门之间出现资料壁垒、资讯孤岛。然而，对健康码相关资讯进行整合并不是在一个技术上无法突破的问题，难的是如何在制度结构上“动刀子”，对庞大而又冗杂的官僚系统进行优化、整合。

近期《端传媒》发佈的〈“动态清零”与基层的迷茫：一位中国防疫者的近距离观察〉一文中，也有类似的体现。作者阮玲婧指出，在流调环节，“由于资讯搜集的各个环节相互之间并不联通，导致工作流程效率低下”。并且，多数民众对于接听基层人员来电询问，以排查涉疫风险的举措感到疑惑。他们认为大资料系统已能囊括这个国家几乎所有公民的资料，而这种“挨家挨户打电话询问”的传统调研方式则显得耗时且没必要。

由此透露，一方面，公众对具体资料平臺的功效产生了认知偏差，将不同规模和效用的大资料系统一概而论，对其整体产生了一种“无所不知、无所不能”的简化想像，并且可能还存在对资料监控的放大的恐惧；另一方面，现阶段资料库的搭建和管理依旧离不开人力支持，尤其在资料获取环节，需要大量人力投入，而这些人力参与较多的环节往往也会导致较高的错误率，从而影响数位系统的有效性。

实际上，即使相关技术成功将大多数治理过程自动化，单靠技术本身也无法有效回应社会治理所面对的全部问题。且不论目前已知的技术缺陷、当局是否有意图引入更创新、更高效的资讯技术手段以解决体制痼疾，单从基层行政人员对数位资讯平臺的不信任，以及地方官僚对固有行事规范（例如，属地责任划分）的依赖程度来看，技术本身也可能无法成为解救当下中国社会治理的良方。